18 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 480/1624/20
адміністративне провадження № К/9901/5068/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року (головуючий суддя - Калиновський В.А., судді: Макаренко Я.М., Кононенко З.О.)
у справі №480/1624/20
за позовом ОСОБА_1
до Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області
третя особа ОСОБА_2
про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити дії,
I. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним пункт 1.6 рішення Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області першої сесії сьомого скликання від 28 січня 2020 року №22-МР про покладення виконання обов'язків старости у селах Козаче, Малушине та Сімейкине на ОСОБА_2 , яка здійснювала повноваження Козаченського сільського голови;
-зобов'язати розглянути питання щодо покладення на ОСОБА_1 обов'язків старости у селах Козаче, Малушине та Сімейкине до обрання старост на перших виборах старост Путивльської міської об'єднаної територіальної громади як на особу, яка здійснювала повноваження Козаченського сільського голови до об'єднання, та прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства.
2. На думку позивача, рішення міської ради в оскаржуваній частині прийнято із порушенням вимог пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року задоволено позовні вимоги. Визнано протиправним пункт 1.6 рішення Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області першої сесії сьомого скликання від 28 січня 2020 року № 22-МР про покладення виконання обов'язків старости у селах Козаче , Малушине та Сімейкине на ОСОБА_2 , яка здійснювала повноваження Козаченського сільського голови до об'єднання. Зобов'язано Путивльську міську раду Путивльського району Сумської області розглянути питання щодо покладення на ОСОБА_1 обов'язків старости у селах Козаче, Малушине та Сімейкине до обрання старост на перших виборах старост Путивльської міської об'єднаної територіальної громади, як на особу, яка здійснювала повноваження Козаченського сільського голови до об'єднання, та прийняти рішення відповідно до вимог чинного законодавства.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовлено.
5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати рішення суд апеляційної інстанції, залишивши в силі рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року.
6. Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. 27 жовтня 2015 року постановою Козаченської сільської виборчої комісії Путивльського району Сумської області № 12 ОСОБА_1 обрано сільським головою до Козаченської сільської ради Путивльського району Сумської області.
8. 18 жовтня 2019 року постановою Центральної виборчої комісії України №1923 призначено на 29 грудня 2019 року перші вибори депутатів сільських, селищної, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищної, міських голів.
9. З 09 листопада 2019 року оголошено початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищної, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищної, міських голів, в тому числі у Сумській області.
10. 14 січня 2020 року згідно з рішенням тридцять шостої сесії сьомого скликання Козаченської сільської ради Путивльського району Сумської області Козаченському сільському голові ОСОБА_1 надано частину щорічної основної оплачуваної відпустки тривалістю двадцять чотири календарних днів з 17 січня 2020 року по 10 лютого 2020 року включно. Виконання обов'язків сільського голови на період його відпустки покладено на секретаря сільської ради ОСОБА_2 .
11. 28 січня 2020 року, заслухавши інформацію голови Путивльської міської виборчої комісії про результати виборів депутатів Путивльської міської ради 7 скликання, Путивльська міська рада Путивльського району Сумської області прийняла рішення № 1-МР «Про початок повноважень депутатів Путивльської міської ради».
12. Рішенням сьомого скликання першої сесії Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області від 28 січня 2020 руки № 14-МР розпочато процедуру реорганізації Козаченської сільської ради шляхом приєднання до Путивльської міської ради.
13. 28 січня 2020 року Путивльська міська рада Путивльського району Сумської області прийняла рішення №21-МР, яким утворено Козаченський старостинський округ з центром в с. Козаче, що складається з сіл Козаче, Малушине та Сімейкине.
14. Рішенням Козаченської сільської ради Путивльського району Сумської області від 27 січня 2020 року, у зв'язку з припиненням повноважень сільського голови 28 січня 2020 року, внесено зміни до рішення тридцять шостої сесії сільської ради від 14 січня 2019 року "Про відпустку сільському голові", а саме: пункт 1 викладено в такій редакції: "Надати Козаченському сільському голові ОСОБА_1 першу частину щорічної основної оплачуваної відпустки тривалістю дванадцять календарних днів з 17 січня 2020 року по 28 січня 2020 року, включно, за період роботи з 01 квітня 2019 року по 28 січня 2020 року.
15. 28 січня 2020 року рішенням Путивльської міської ради Путивльського району Сумської області №22-МР до обрання старост на перших виборах старост Путивльської міської об'єднаної територіальної громади виконання обов'язків старости у селах Козаче, Малушине та Сімейкине покладено на ОСОБА_2 , яка здійснювала повноваження Козаченського сільського голови до об'єднання (пункт 1.6).
16. Не погоджуючись із обранням ОСОБА_2 на посаду старости, позивач звернувся до суду.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, дійшов висновку про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач не врахував, що на день набуття повноважень Путивльської міської об'єднаної територіальної громади повноваження Козаченського сільського голови здійснював ОСОБА_1 , а не ОСОБА_2 , яка лише тимчасово виконувала обов'язки сільського голови на період відпустки ОСОБА_1 .
18. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив про правомірність оскаржуваного рішення ради, оскільки повноваження Козаченського сільського голови відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» припинились в день набуття повноважень Путивльською міською радою, а тому подальше перебування особи, що займає посаду сільського голови у щорічній відпустці є незаконним. У свою чергу, на час прийняття спірного рішення повноваження сільського голови виконувала секретар сільської ради Ільченко Л.Ю., яка і надала згоду на подальше виконання обов'язків старости у селах Козаче, Малушине та Сімейкине.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. У касаційній скарзі позивач вказав, що спірні правовідносини виникли під час покладення обов'язків старости у селах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об'єдналися в територіальну громаду. Вказані відносини регулюються пунктом 3 Прикінцевих положень, статтею 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування». Верховний Суд не викладав правового висновку щодо застосування вказаних правових норм у подібних правовідносинах.
20. На думку ОСОБА_1 , на час щорічної відпустки за ним зберігалася посада Козаченського сільського голови, ОСОБА_2 , займаючи посаду секретаря ради, лише тимчасово виконувала обов'язки голови ради.
21. Також скаржник наголосив на необґрунтованості висновку суду апеляційної інстанції щодо відсутності його згоди на покладення на нього виконання обов'язків старости у селах Козаче, Малушине та Сімейкине, оскільки заяву про свою згоду він, перебуваючи у відпустці, передавав, але відповідач не прийняв її.
22. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а скаргу - без задоволення. Зазначив, що повноваженням Козаченського сільського голови відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» припинились в день набуття повноважень Путивльською міською радою (28 січня 2020 року), а отже подальше перебування особи, що займає посаду сільського голови у щорічній відпустці є незаконним.
23. У відзиві вказано, що позивач перед тим, як йти у відпустку та плануючи виїхати за кордон, повинен був з'явитися до Путівльської міської ради та повідомити про прийняте на сесії рішення для врегулювання питання відпустки та від'їзду за кордон.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
25. Початок процесу децентралізації в Україні та прийняття низки нормативно-правових актів дозволив формувати відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування значний дієвий і спроможний інститут місцевого самоврядування на базовому рівні - об'єднані територіальні громади (далі - ОТГ).
26. Спірні правовідносини виникли під час добровільного об'єднання територіальних громад та стосовно визначення статусу сільського голови відповідної територіальної громади, яка об'єднується.
27. Суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновку про правомірність покладення обов'язків старости на третю особу, яка займала посаду секретаря ради.
28. Верховний Суд вважає такий висновок необґрунтованим.
29. Відповідно до постанови Верховного Суду від 16 липня 2020 року у справі №460/3218/18 сільський голова є посадовою особою органу місцевого самоврядування, така посада є виборною, а строк його повноважень обмежено строком повноважень відповідної сільської ради, або випадками дострокового їх припинення, перелік яких визначений законодавством України.
30. Предметом спору в даній справі є рішення міської ради в частині покладення на секретаря ради (замість голови ради) обов'язків старости об'єднаної територіальної громади до обрання на перших виборах старости.
31. Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад регулює Закону України від 05 лютого 2015 року N 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (надалі-Закон N157-VIII).
32. Частиною другою статті 8 Закону N 157-VIII передбачено, що повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою.
33. Отже, повноваження, зокрема, голови сільської ради завершуються з моменту набуття повноважень радою, що обрана ОТГ.
34. Частиною другою статті 8 Закону N 157-VIII визначено, що після завершення повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний об'єднаною територіальною громадою, очолює такі виконавчі комітети та входить до їх персонального складу.
Після завершення повноважень сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу сільської ради у територіальній громаді, що увійшла до об'єднаної територіальної громади, відповідні функції одноособово виконує сільський, селищний, міський голова, обраний об'єднаною територіальною громадою, з дня набуття ним повноважень до затвердження відповідною сільською, селищною, міською радою персонального складу її виконавчого комітету.
35. Відповідно до пункту 3 Розділу IV Прикінцевих положень Закону N 157-VIII у селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об'єдналися, обов'язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об'єднання.
36. Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що навіть після закінчення повноважень у голови відповідної ради, внаслідок створення ОТГ, він продовжує здійснювати функції виконавчого органу такої ради та виконує обов'язки старости до обрання на перших виборах нового старости.
37. Судами попередніх інстанцій встановлено, що до об'єднання Путивльської міської об'єднаної територіальної громади повноваження Козаченського сільського голови здійснював ОСОБА_1, а не ОСОБА_2 , остання лише тимчасово виконувала обов'язки сільського голови на період відпустки ОСОБА_1 .
38. Таким чином, є правомірним висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для скасування пункту 1.6. оскаржуваного рішення, оскільки обов'язки старости до обрання на перших виборах старости повинен виконувати не секретар ради, а особа, яка була вибрана відповідною територіальною громадою.
39. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції. Рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.
40. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
41. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 352, 356 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року у справі №480/1624/20 скасувати, залишивши в силі рішення Сумського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду