10 листопада 2021 року справа № 580/5615/21
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд одноособово в складі головуючого судді Бабич А.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Мельник Т.В.,
представника прокуратури - Хилі А.С.(згідно з посадою),
представника позивача - Сільвестр І.О.(у порядку самопредставництва),
представника відповідача - Куця М.М.(у порядку самопредставництва),
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Золотоніської окружної прокуратури в інтересах ЧЕРКАСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації до ДРАБІВСЬКОЇ СЕЛИЩНОЇ РАДИ про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
04.08.2021 керівник Золотоніської окружної прокуратури (19700, Черкаська обл., м.Золотоноша, вул.Шевченка, 153; код ЄДРПОУ 02911119) подав в інтересах ЧЕРКАСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ (18001, Черкаська обл., місто Черкаси, бульвар Шевченка, будинок 185; код ЄДРПОУ 00022668) (далі - позивач) у Черкаський окружний адміністративний суд позов до ДРАБІВСЬКОЇ СЕЛИЩНОЇ РАДИ (19800, Черкаська обл., Драбівський р-н, селище міського типу Драбів, вулиця Гагаріна, будинок 17; код ЄДРПОУ 34226402) (далі - відповідач) про:
визнання протиправною бездіяльності щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення “Білоусівський”, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку;
зобов'язання відповідача відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж гідрологічного заказнику місцевого значення “Білоусівський”, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Обґрунтовуючи зазначив, що відповідач допустив бездіяльність щодо виконання вимог чинного законодавства, охоронних зобов'язань та положення про об'єкт природно-заповідного фонду. Не визначив межі державного гідрологічного заказника місцевого значення “Білоусівський”. Територія об'єкту до даних Державного земельного кадастру не внесена. Існує небезпека використання землі на території заказника не за цільовим призначенням, неможливості збереження природно-заповідного фонду. Тому наявні підстави для зобов'язання відповідача вжити відповідних заходів. Вказує, що до структури Черкаської ОДА входить управління екології та природних ресурсів, основним завданням, якого згідно з положенням, затвердженим розпорядженням обласної державної адміністрації від 18.12.2015 №650, є забезпечення реалізації державної політики в сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів.
Ухвалою від 09.08.2021 суд прийняв позовну заяву до розгляду та вирішив її розглянути правилами загального позовного провадження. Також залучив до участі у справі третьою особою без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації (18008, м.Черкаси, вул.Вернигори, 17; код ЄДРПОУ 38715482) (далі - третя особа).
26.08.2021 на адресу суду надійшло письмове пояснення третьої особи з проханням позов розглянути за її відсутності. Положення про вказаний заказник місцевого значення погоджене Білоусівською сільською радою та затверджене Держуправлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області. У зв'язку зі змінами законодавства та адміністративного устрою області для погодження проектів положень про об'єкти природно-заповідного фонду направлено лист відповідачу щодо необхідності оформлення охоронного зобов'язання, відповідь на який станом на 25.08.2021 не надійшла. За період його діяльності проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території заказника їй на надходив, висновок про погодження - не подано.
Під час підготовчого провадження суд долучив всі подані учасниками спору документи в якості доказів, задовольнив клопотання третьої особи про судовий розгляд справи за її відсутності та відмовив у задоволенні клопотання прокуратури про обов'язкову її участь.
19.10.2021 суд постановив ухвалу про відмову у задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у справі.
25.10.2021 на адресу суду надійшло письмове пояснення відповідача з проханням у задоволенні позову відмовити повністю. Просив врахувати тривалість реорганізаційних заходів щодо зміни органів місцевого самоврядування та необхідність дотримання законодавчо встановленої процедури встановлення меж заказника. Стверджує, що відразу після отримання листа третьої особи щодо необхідності затвердження положення про заказник почав вживати дії щодо оформлення меж його земельної ділянки, про що виніс відповідне рішення. Вважає, що прокурор подав позов в інтересах держави без належного обґрунтування наявності правових і фактичних підстав.
До початку судового розгляду справи по суті суд долучив вказане пояснення відповідача до матеріалів справи та оцінив його як відзив на позовну заяву. Також долучив подані з пропущенням встановленого строку докази учасників, у т.ч. щодо фактів, які виникли після закриття підготовчого провадження у справі.
У відкритих судових засіданнях учасники підтвердили власні правові позиції у спорі та просили їх задовольнити. Представник позивача просив заявлений прокурором позов задовольнити повністю.
Заслухавши учасників, дослідивши письмові докази, оцінивши заявлені доводи, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову з огляду на таке.
21.12.2007 Черкаська обласна рада ухвалила рішення №14-19/V «Про території та об'єкти природно-заповідного фонду області», яким затвердила пропозицію оголосити території та об'єкти природно-заповідного фонду області, що мають особливе природоохоронне та естетичне значення і підлягають охоронні, запропонувала землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду, спільно з місцевими радами протягом року розробити документацію для встановлення меж відповідних територій в натурі. Додатком до нього підтверджується включення до таких об'єктів гідрологічного заказника «Білоусівський», загальною площею 147,3га, що знаходився в адмінмежах Білоусівської сільської ради Драбівського району.
01.02.2008 Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області видало Білоусівській сільській раді охоронне зобов'язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження вказаного гідрологічного заказника та затвердило Положення про нього (далі - Положення про заказник).
Пунктом 1.7 вказаного Положення передбачено, що забезпечення режиму території заказника здійснюється за рахунок Білоусівської сільської ради. Крім того у пунктах 5.1 та 6.1 вказано, що витрати, пов'язані із забезпеченням режиму заказника, здійснюється за рахунок цієї ради та інших джерел фінансування, не заборонених законодавством, та охорона здійснюється Білоусівською сільською радою.
12.10.2016 Черкаська обласна рада винесла рішення №9-14/VІІ, яким змінила межі території вказаного об'єкта, збільшивши площу до 159,7га, та доручила Управлінню екології та природних ресурсів внести відповідні зміни і доповнення до переліку вказаних територій і об'єктів.
Протягом червня 2021 року Золотоніська окружна прокуратура під час вивчення стану дотримання природоохоронного законодавства звернулася листами до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області, Черкаської обласної державної адміністрації, Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації щодо надання інформації про те, чи виготовлена органами місцевого самоврядування землевпорядна документація на вказані об'єкти природно-заповідного фонду, чи встановлювалися їх межі в натурі на місцевості, чи видані державні акти на право постійного користування на земельні ділянки, де розташовані вказані об'єкти.
ГУ Держгеокадастру у Черкаській області листом від 22.06.2021 повідомив, що у місцевому та регіональному фондах документації із землеустрою щодо встановлення меж вказаних об'єктів, у т.ч. гідрологічного заказника місцевого значення «Білоусівський» (с.Білоусівка) не обліковується, в державному реєстрі земель інформація про реєстрацію правовстановлюючих документів відсутня.
Позивач, в інтересах якого подано позов, листом також повідомив про відсутність документів, вжиті ним заходи щодо координації діяльності з питань здійснення повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища та забезпечення робіт зі встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Також зауважив, що нагляд (контроль) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства та повноваження звернутися до суду з позовом щодо визнання протиправними дій і бездіяльності фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб належать Держекоінспекції.
Третя особа у цій справі листом від 14.06.2021 повідомила про вжиті заходи, у т.ч. щодо відсутності затвердженого проекту землеустрою гідрологічного заказника «Білоусівський». У зв'язку зі змінами в територіальному устрої направила листи об'єднаним територіальним громадам щодо погодження проектів положень про об'єкти природно-заповідного фонду з оформленням відповідних охоронних зобов'язань.
Листом від 29.07.2021 Золотоніська окружна прокуратура повідомила Черкаську обласну державну адміністрацію про намір представництва інтересів держави в її особі в суді.
Тому звернулася в суд з вищевказаним позовом.
10.09.2021 відповідач ухвалив рішення №16-34/VIII про надання собі дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду - гідрологічного заказника місцевого значення «Білоусівський» (далі - Об'єкт). Також того ж дня ухвалив рішення №16-1/VIII про внесення змін до рішення сесії селищної ради від 24.12.2020 №3-2/VIII «Про бюджет Драбівської селищної територіальної громади на 2021 рік».
Третя особа затвердила наказом №31 Положення про гідрологічний заказник «БІЛОУСІВСЬКИЙ» та 28.09.2021 видала відповідачу охоронне зобов'язання №295 на вказаний Об'єкт.
Для правової оцінки встановлених обставин спору суд врахував вимоги абзацу першого ст.19 Конституції України щодо обов'язку всіх органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб діяти виключно в межах, порядку та спосіб, що визначені законом.
Відповідно окремих положень до ст.1371 Основного закону в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Згідно з п.2 ч.1 ст.2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - ЗУ №1697-VII) на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Керівник окружної прокуратури відповідно до п.1 ч.1 ст.13 ЗУ №1697-VII представляє окружну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
Питання представництва прокурором інтересів громадянина або держави врегульоване ст.13 зазначеного Закону.
Зокрема, воно полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження:
1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням);
2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження;
3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;
4) брати участь у розгляді справи;
5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом;
6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді;
7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
Відповідно до ч.1 ст.24 ЗУ №1697-VII право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Оскільки питання належного функціонування об'єктів природно-заповідного фонду відповідає інтересам держави, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення природоохоронного законодавства, наявність підстав для його звернення в суд обґрунтована та підтверджена.
Заявлені спірні правовідносини регулюються Земельним кодексом України (далі - ЗК України), законами України: від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - ЗУ №280/97-ВР), від 16 червня 1992 року №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - ЗУ №2456-XII), від 22 травня 2003 року №858-IV «Про землеустрій» (далі - ЗУ №858-IV).
Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до п. «в» ч.1 ст.19 ЗК України є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.
Відповідно до ст.43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
До земель природно-заповідного фонду згідно зі ст.44 ЗК України включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).
Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду відповідно до ст.45 ЗК України визначається законом.
До земель іншого природоохоронного призначення згідно зі ст.46 ЗК України належать земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність.
Межі земель іншого природоохоронного призначення закріплюються на місцевості межовими або інформаційними знаками.
Порядок використання земель іншого природоохоронного призначення визначається законом.
Відповідно до ст.46-1 ЗК України землі територій та об'єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та положеннями про ці території, об'єкти.
Особливий режим охорони, відтворення і використання земель територій та об'єктів природно-заповідного фонду поширюється на всі розташовані в межах таких територій та об'єктів землі та земельні ділянки незалежно від форми власності та цільового призначення.
Згідно з п. «в» ч.4 ст.83 ЗК України землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, належать до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність.
Крім того такі землі не підлягають передачі в оренду на підставі ч.3 ст.93 ЗК України. Відповідно до п. «г» ч.1 ст.150 ЗК України вони відносяться до особливо цінних земель.
Встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій з особливим природоохоронним, рекреаційним і заповідним режимами, меж земельних ділянок власників і землекористувачів згідно з п. «в» ч.1 ст.183 ЗК України відноситься до основних завдань землеустрою.
Землеустрій відповідно до п. «г» ч.1 ст.184 ЗК України передбачає обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами.
Відповідно до ч.1 ст.185 ЗК України землеустрій здійснюється суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.
Проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в порядку, вказаному в ч.3 ст.186 ЗК України.
Зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів погоджуються з власниками, користувачами земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів без їх вилучення, крім випадків, коли обмеження безпосередньо встановлені законом або прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів погоджуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон), органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення).
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів у зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, погоджуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов'язкового) відселення.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів затверджуються їх замовниками.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що розробляються з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель у межах територій пам'яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць, територій об'єктів культурної всесвітньої спадщини, затверджуються органами, що відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" затверджують науково-проектну документацію у сфері охорони культурної спадщини, що визначає обмеження у використанні земель у межах територій пам'яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць, територій об'єктів культурної всесвітньої спадщини. Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що розробляються з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель у межах територій пам'яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць, територій об'єктів культурної всесвітньої спадщини, не пізніше 30 календарних днів до дня їх затвердження публікуються на офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, уповноваженого здійснювати їх затвердження;
у разі наявності територій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон, земель, зарезервованих для заповідання, або прибережних захисних смуг, інших територій екологічної мережі проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів погоджуються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Робочі проекти землеустрою затверджуються їх замовниками.
Робочі проекти землеустрою, що передбачають здійснення заходів на земельних ділянках державної та комунальної власності, розташованих на територіях чи об'єктах природно-заповідного фонду, їх охоронних зонах, землях, зарезервованих для заповідання, прибережних захисних смугах, інших територіях екологічної мережі, погоджуються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Відповідно до Розділу X «ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» ЗК України з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім перерахованих у п.24 земель, серед яких природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об'єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення (підп. «в»), а також визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті (підп. «е»).
Особи, які отримали дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зазначені у підпункті "е" цього пункту, а також органи, що їх надали, зобов'язані повідомити про це протягом місяця відповідні сільські, селищні, міські ради з дня набрання чинності цим пунктом. До 1 січня 2023 року зазначені землі та земельні ділянки не можуть бути передані у власність та користування будь-яким іншим особам, крім тих, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою (крім передачі їх для розміщення об'єктів, передбачених статтею 15 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності"). У разі якщо до 1 січня 2023 року такі земельні ділянки не передані у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, такі земельні ділянки переходять у комунальну власність територіальної громади села, селища, міста, на території якої вони розташовані.
До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України відповідно до ст.1 ЗУ №2456-XII є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.
Відповідно до ст.7 ЗУ №2456-XII землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об'єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.
Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
На використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.
Завдані внаслідок обмеження (обтяження) у землекористуванні втрати відшкодовуються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі ст.15 ЗУ №2456-XII природні заповідники - природоохоронні, науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, підтримання природних спонтанних процесів і явищ, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробки наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та екологічної безпеки.
Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами повністю вилучаються з господарського використання і надаються заповідникам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.
Основними завданнями природних заповідників є збереження природних комплексів та об'єктів на їх території, проведення наукових досліджень і спостережень за станом навколишнього природного середовища, розробка на їх основі природоохоронних рекомендацій, поширення екологічних знань, сприяння у підготовці наукових кадрів і спеціалістів у галузі охорони навколишнього природного середовища та заповідної справи.
На природні заповідники покладається також координація і проведення наукових досліджень на територіях заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ у регіоні.
Відповідно до ст.39 ЗУ №2456-XII для забезпечення необхідного режиму охорони природних комплексів та об'єктів природних заповідників, запобігання негативному впливу господарської діяльності на прилеглих до них територіях установлюються охоронні зони.
В разі необхідності охоронні зони можуть установлюватися на територіях, прилеглих до окремих ділянок національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, а також навколо заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва.
Розміри охоронних зон визначаються відповідно до їх цільового призначення на основі спеціальних обстежень ландшафтів та господарської діяльності на прилеглих територіях.
Окремі положення 53 ЗУ №2456-XII визначають, що рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Порядок відведення земельних ділянок природним заповідникам, біосферним заповідникам, національним природним паркам, регіональним ландшафтним паркам, а також ботанічним садам, дендрологічним паркам, зоологічним паркам визначається Земельним Кодексом України.
Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Встановлені обставини спору свідчать, що Об'єкт створено рішенням обласної ради з видачею охоронного зобов'язання та після затвердження Положення про нього межі відповідним розпорядженням збільшено. Водночас проект землеустрою для визначення меж Об'єкта в натурі не виготовлено.
Відповідно до ст.54 ЗУ №2456-XII зміна меж, категорії та скасування статусу територій та об'єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51-53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на підставі відповідного експертного висновку.
Згідно зі ст.60 ЗУ №2456-XII охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.
Охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на служби державної охорони розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Пунктами 34, 37 ч.1 ст.26 ЗУ №280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об'єктів тваринного світу.
Сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил відповідає визначенню поняття землеустрою, вказаному у ст.1 ЗУ №858-IV.
Відповідно до ст.19 ЗУ №858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать:
а) організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності;
б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою;
в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності;
г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм;
ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Сільські, селищні, міські ради згідно з ч.1 ст.122 ЗК України передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Серед видів документації із землеустрою пунктом «в» ч.2 ст.25 ЗУ №858-IV передбачено проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.
Вони відповідно до ст.47 ЗУ №858-IV розробляються з метою:
а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;
б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;
в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини;
г) проведення науково-дослідних робіт;
ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;
д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків можуть розроблятися лише на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів включають:
а) завдання на складання проекту землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;
ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;
д) витяг з графічної частини відповідної містобудівної документації з позначеними межами водоохоронної зони, прибережної захисної смуги, пляжної зони (за наявності);
е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності);
є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні;
ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів;
з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;
и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів у натурі (на місцевості);
Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель у межах територій пам'яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць, територій об'єктів культурної всесвітньої спадщини, розробляється у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, крім випадків розроблення таких проектів з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, встановлені до набрання чинності цією частиною.
Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель, щодо яких відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлюються обмеження у використанні земель, включає:
а) завдання на складання проекту землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) характеристику території із встановленням режиму використання земель, на яких розташовані об'єкти культурної всесвітньої спадщини, пам'ятки культурної спадщини, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби, зони охорони, буферні зони, історичні ареали населених місць;
г) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;
ґ) перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
д) перелік земельних ділянок, на які поширюється дія зони обмеження у використанні земельних ділянок;
е) відомості обчислення площі зони обмеження, у тому числі каталог координат.
Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів вносяться до Державного земельного кадастру.
У заявлених спірних правовідносинах на Об'єкт проект землеустрою не виготовлений, його межі не визначені в натурі. Відповідно, відсутні такі відомості в державному кадастрі. Зазначене впливає на належний контроль та координацію заходів у сфері землекористування.
Оскільки Об'єкт створено в адміністративних межах села Білоусівка, територія якого ввійшла до складу відповідача на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України №728-р від 12 червня 2020 року "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Черкаської області", відповідач, є функціональним правонаступником Білоусівської сільської ради та відповідає за виконання повноважень на відповідній території. Тому заходи землеустрою щодо Об'єкта є обов'язком відповідача та перебуває в межах його відповідальності.
У заявлених спірних правовідносинах межі Об'єкта як на момент створення площею 147,3га, так і на дату збільшення його площі до 159,7га у законодавчому порядку не встановлені в натурі. Отримання відповідачем дозволу на виготовлення проекту землеустрою свідчить про початок вжиття відповідних заходів, але не підтверджує їх завершення. Зважаючи, що з дати створення Об'єкта - 21.12.2007 і до дати звернення позивача до суду зі вказаним вище позовом сплинув достатньо тривалий проміжок часу, наявність спірної бездіяльності підтверджена. Відсутність доказів поважності причин такої бездіяльності підтверджує її протиправність.
Відсутність визначених меж створеного у встановленому законом порядку заповідника місцевого самоврядування впливає на дотримання вказаних вище вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, у т.ч. дотримання обмежень землекористування.
Положення ст.13 Конституції України встановлюють, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.
Крім того, відповідно до ст.14 Основного закону земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Тому суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог прокурора щодо зобов'язання відповідача відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж Об'єкта, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Відповідно до ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки такого виду витрат не підтверджено і сплата судового збору за звернення до суду до них не віднесена, відсутні підстави для розподілу судових витрат і присудження на користь позивача.
Керуючись ст.ст.2-20, 72-78, 132-139, 242-245, 255, 295 КАС України, суд
1. Задовольнити адміністративний позов Золотоніської окружної прокуратури (19700, Черкаська обл., м.Золотоноша, вул.Шевченка, 153; код ЄДРПОУ 02911119) в інтересах ЧЕРКАСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ (18001, Черкаська обл., місто Черкаси, бульвар Шевченка, будинок 185; код ЄДРПОУ 00022668) повністю.
Визнати протиправною бездіяльність ДРАБІВСЬКОЇ СЕЛИЩНОЇ РАДИ щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж гідрологічного заказника місцевого значення “Білоусівський”, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Зобов'язати ДРАБІВСЬКУ СЕЛИЩНУ РАДУ (19800, Черкаська обл., Драбівський р-н, селище міського типу Драбів, вулиця Гагаріна, будинок 17; код ЄДРПОУ 34226402) відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж гідрологічного заказнику місцевого значення “Білоусівський”, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
2. Судові витрати розподілу не підлягають.
3. Копію рішення направити учасникам справи.
4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.
Суддя Анжеліка БАБИЧ
Повний текст рішення виготовлено та підписано 18.11.2021.