Справа №640/594/21 Суддя (судді) першої інстанції: Шейко Т.І.
11 листопада 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Беспалова О.О.,
Грибан І.О.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2021 року, прийнятого у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Фінансового управління Генерального штабу Збройних Сил України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Фінансового управління Генерального штабу Збройних Сил України, в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не проведення з позивачем остаточного розрахунку у день виключення зі списків особового складу;
- визнати протиправними дії відповідача щодо не нарахування та не виплати позивачу індексації грошового забезпечення за період з 01.01.2016 по 01.03.2018, враховуючи базовий місяць з моменту підвищення посадового окладу, 01.01.2008;
- зобов'язати відповідача нарахувати та виплатити позивачу індексацію грошового забезпечення за період з 01.01.2016 по 01.03.2018, враховуючи базовий місяць з моменту підвищення посадового окладу 01.01.2008;
- визнати протиправними дії відповідача щодо не нарахування та не виплати позивачу середнього заробітку за період затримки у проведенні остаточного розрахунку при звільненні;
- зобов'язати відповідача нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за період з 05.02.2020 по дату набрання рішенням у даній справі законної сили.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2021 адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Фінансового управління Генерального штабу Збройних Сил України щодо ненарахування та невиплати позивачу індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2016 року по 01 березня 2018 року;
- зобов'язано Фінансове управління Генерального штабу Збройних Сил України нарахувати і виплатити позивачу індексацію грошового забезпечення за період з 01 січня 2016 року по 01 березня 2018 року;
- в решті позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2021 в частині відмови в задоволенні позовної вимоги про зобов'язання відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01.01.2016 по 01.03.2018, враховуючи базовий місяць з моменту підвищення посадового окладу 01.01.2008.
В апеляційній скарзі позивач вказує, що в останнє до 2016 року (до припинення виплати індексації) зміна тарифної ставки (посадового окладу) для військовослужбовців, в тому числі і за посадою позивача, відбулась в січні 2008 року згідно Постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» №1294 від 07.11.2007 (набрання чинності з 01.01.2008 року). Таким чином, якщо підвищення окладу за посадою відбулося у січні 2008 року, то і для визначення суми індексації такому працівнику має застосовуватись індекс споживчих цін, обчислений наростаючим підсумком з лютого 2008 року, про що також вказано у листі Мінсоцполітики від 28.04.2016 №201/10/136-16.
Позивач вважає, що у випадку нарахування йому індексації грошового забезпечення, слід застосовувати місяць останнього перегляду посадового окладу за посадою, а саме: січень 2008 року.
18.10.2021 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просить залишити таку без задоволення, а оспорюване рішення - без змін. Відповідач наголошує на чинність Постанови Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 09.12.2015 №1013 та обов'язковість її застосування при визначенні базового місяця для нарахування індексації грошового забезпечення.
Також, відповідач наполягає, що розрахунок індексації грошового забезпечення є компетенцією Фінансового управління Генерального штабу Збройних Сил України, отже такі повноваження є дискреційними.
Керуючись частинами 1 та 2 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 проходив військову службу на посаді начальника відділу впровадження технологій кадрового менеджменту Кадрового центру Збройних сил України.
Наказом начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України (по особовому складу) від 31.10.2019 №568 полковника ОСОБА_1 звільнено з військової служби відповідно до статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» (за станом здоров'я).
Відповідно до наказу начальника Кадрового центру Збройних сил України від 05.02.2020 №26 полковника ОСОБА_1 , звільненого наказом начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України (по особовому складу) від 31.10.2019 №568, виключено зі списків особового складу.
17.11.2020 позивач звернувся до відповідача з заявою, в якій просив здійснити нарахування та виплатити йому індексацію грошового забезпечення з 01.01.2016 по 01.03.2018.
Відповідач листом повідомив позивача про те, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» індексація грошових доходів населення здійснюється в межах фінансових ресурсів бюджетів всіх рівнів.
Вважаючи вказана дії протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги в частині виходив з того, що на підприємства, установи, організації незалежно від форм власності покладається обов'язок проводити індексацію заробітної плати (грошового забезпечення) у разі перевищення величини індексу споживчих цін встановленого порогу індексації, при цьому базовим місяцем при обчисленні індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації слід вважати підвищення грошового забезпечення за рахунок зростання його складових, які не мають разового характеру. Суд першої інстанції вважає посилання відповідача на відсутність необхідних коштів для виплати індексації грошового забезпечення необґрунтованими.
Втім, вимоги щодо нарахування та виплати індексації грошового забезпечення із встановленням для обчислення індексації місяця підвищення (базового місяця) січня 2008 року, на думку суду першої інстанції, є необґрунтованими, оскільки базовим місяцем для нарахування індексації грошового забезпечення є січень 2016 року. Отже позовні вимоги в цій частині не ґрунтуються на вимогах закону, тому задоволенню не підлягають.
Також, суд першої інстанції вважає, що за наявністю спірних правовідносин, які стосуються розміру належних звільненому працівникові сум, стягнення з відповідача середнього заробітку за час затримки розрахунку в розумінні ч. 1 ст. 117 Кодексу законів про працю України є безпідставним, а така вимога є передчасною.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення» від 17.07.2003 №1078 (далі - Порядок №1078) індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, серед іншого, грошове забезпечення військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового і начальницького складу, посадових осіб митної служби.
Керуючись пп. 2 п. 6 Порядку №1078 виплата сум індексації грошових доходів здійснюється за рахунок джерел, з яких проводяться відповідні грошові виплати населенню, а саме: підприємства, установи та організації, що фінансуються чи дотуються з державного бюджету, підвищують розміри оплати праці (грошового забезпечення) у зв'язку з індексацією за рахунок власних коштів і коштів державного бюджету.
Отже, індексація грошового забезпечення за своєю суттю є державною гарантією щодо оплати праці, метою якої є підвищення грошових доходів громадян (в межах прожиткового мінімуму) для компенсації подорожчання/зростання споживчих товарів і послуг внаслідок інфляції. Проведення індексації заробітної плати (грошового забезпечення) є обов'язком підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання, а також фізичних осіб, що використовують працю найманих працівників, у разі, коли індекс споживчих цін перевищив поріг індексації.
Втім, колегія суддів наголошує, що важливим елементом алгоритму нарахування індексації є термін (так званий «базовий» місяць), від якого починає обчислюватися зростання індексу споживчих цін, оскільки нарахування індексації розпочинається після досягнення цим індексом певного значення у відсотках (так званого «порогу»), визначеного законом.
Так, індексація грошових доходів населення починає нараховуватися, коли зростання індексу споживчих цін перевищує:
- 101 відсоток за період до 01.01.2016 (ч. 1 статті 4 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 03.07.1991 №1282-XII (далі - Закон №1282-XII), в редакції, що діяла до 01.01.2016);
- 103 відсотки за період після 01.01.2016 (ч. 1 ст. 4 Закону №1282-XII зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 24.12.2015 №911-VIII, який набрав чинності 01.01.2016).
Згідно із п. 5 Порядку №1078 (в редакції, що діяла до 01.12.2015), «базовим» місяцем для нарахування індексації вважався місяць, в якому відбулася одна із подій:
- підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, стипендій, або
- зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів.
При цьому місяць, у якому відбулося підвищення, вважається «базовим» при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації.
У зв'язку з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 09.12.2015 №1013 (далі - Постанова №1013), якою внесені зміни серед іншого і до п. 5 Порядку №1078, з 01.01.2016 істотно змінився порядок нарахування індексації, оскільки «базовим» місяцем (місяцем, від якого починає обчислюватися зростання індексу споживчих цін, до досягнення ним порогу 103%) визначено місяць, у якому відбулося підвищення тарифних ставок (окладів) за посадою, а не підвищення розмірів мінімальної заробітної плати чи зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімального розміру.
При цьому, надаючи оцінку листу Міністерства соціальної політики України від від 28.04.2016 №201/10/136-16, колегія суддів зазначає, що такий лист не є нормативно-правовим актом та має інформаційний та рекомендаційний характер, а тому не може бути врахований судом.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При обранні способу відновлення порушеного права позивача суд виходить з принципу верховенства права щодо гарантування цього права статтею 1 Протоколу №1 до Європейської Конвенції з прав людини, як складової частини змісту і спрямованості діяльності держави, та виходячи з принципу ефективності такого захисту, що обумовлює безпосереднє поновлення судовим рішенням прав особи, що звернулась за судовим захистом без необхідності додаткових її звернень та виконання будь-яких інших умов для цього.
Колегія суддів приходить до висновку, що здійснення розрахунку суми індексації належить до компетенції відповідача як роботодавця. Тобто, визначення та нарахування суми індексації за певний період належить до дискреційних повноважень відповідача.
Під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
Отже, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
Сторонами у справі не заперечується, що у спірних правовідносинах індексація не була нарахована та виплачена позивачу.
Питання про те, який базовий місяць буде використаний відповідачем при нарахуванні індексації є передчасним, оскільки у цій частині права позивача ще не порушені.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у цьому випадку повноваження щодо обрахунку індексації, в тому числі, щодо визначення базового місяця для такого нарахування відповідно до норм Порядку №1078 та Закону №1282-XII покладається на відповідача, а тому, підстави для зобов'язання його здійснити виплату індексації грошового забезпечення з урахуванням базового місяця відсутні.
Вказана правова позиція також висловлена у постановах Верховного Суду від 17.09.2020 у справі №420/1207/19, від 15.10.2020 у справі №240/11882/19.
Отже, колегія суддів вважає за необхідне змінити рішення суду першої інстанції, зокрема виключити висновки щодо того, що базовим місяцем для нарахування індексації грошового забезпечення є січень 2016 року.
Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції не оскаржується в іншій частині, колегія суддів не надає оцінки такому рішенню в частині, що не оскаржується.
Відтак, доводи апеляційної скарги частково знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та є підставою для зміни рішення суду першої інстанції в мотивувальній частині.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. п. 1, 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу - задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - змінити у мотивувальній частині. В іншій частині залишити оскаржуване рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2021 року змінити в мотивувальній частині, з урахуванням висновків Шостого апеляційного адміністративного суду.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В.Ю. Ключкович
Судді О.О. Беспалов
І.О. Грибан