09 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 340/1600/21
Суддя І інстанції - Кравчук О.В.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Мельника В.В., Іванова С.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тишківської сільської ради про визнання дій протиправними, -
ОСОБА_1 звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому, з урахуванням уточнень, просив визнати протиправними дії Тишківської сільської ради щодо несвоєчасного оприлюднення у формі відкритих даних на офіційному веб-сайті http://tyshkivska.gromada.org.ua/ Тишківської сільської ради рішення виконавчого комітету Тишківської сільської ради № 87 від 29.12. 2020 року «Про комплекс заходів, пов'язаних з реалізацією новорічних ялинок та охороною хвойних насаджень від незаконних порубок у передноворічний період 2020-2021 року».
В обґрунтування позовних вимог посилалася на те, що рішення виконавчого комітету Тишківської сільської ради № 87 від 29.12. 2020 року «Про комплекс заходів, пов'язаних з реалізацією новорічних ялинок та охороною хвойних насаджень від незаконних порубок у передноворічний період 2020-2021 року» було опубліковано на офіційному веб-сайті відповідача 10 лютого 2021 року, тобто на 43 день після його затвердження, що перешкодило позивачу своєчасно копіювати та використовувати у власних цілях інформацію, що міститься у вказаному рішенні .
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року у задоволенні позовних вимог було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач подав на нього апеляційну скаргу в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Зазначає, що в результаті неправильного застосування до спірних правовідносин норм матеріального права судом першої інстанції було ухвалено незаконне та необґрунтоване рішення, яке підлягає скасуванню. Вказує на те, що право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання. Не вчинення розпорядником інформації у встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації» строк відповідних дій є протиправною бездіяльністю. Наведене узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 19.03.2019 р. у справі № 800/369/17.
Вивчивши доводи апеляційної скарги, а також перевіривши рішення суду першої інстанції на підставі аналізу встановлених фактичних обставин справи і правильності застосування норм матеріального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 29 грудня 2020 року відбулось засідання виконавчого комітету Тишківської сільської ради, на якому було прийняте рішення № 87 «Про комплекс заходів, пов'язаних з реалізацією новорічних ялинок та охороною хвойних насаджень від незаконних порубок у передноворічний період 2020-2021 року».
Відповідно до довідки Тишківської сільської ради від 26 квітня 2021 року №01-22-79/1 вказане рішення до 05 січня 2021 року було розміщене на дошці оголошень Тишківської сільської ради.
Вказане рішення 10 лютого 2021 року оприлюднене на веб-сайті відповідача http://tyshkivska.gromada.org.ua, що не заперечується сторонами.
Вважаючи оприлюднення рішення виконавчого комітету Тишківської сільської ради № 87 від 29.12. 2020 року «Про комплекс заходів, пов'язаних з реалізацією новорічних ялинок та охороною хвойних насаджень від незаконних порубок у передноворічний період 2020-2021 року» на сайті 10.02.2021 несвоєчасним та таким, що порушує його права, ОСОБА_1 звернувся до суду із даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивач не є запитувачем інформації у розумінні Закону №2939, тому між позивачем та відповідачем, як розпорядником інформації не виникли правовідносини, які регулюються Законом №2939. Натомість відповідно до змісту ч.2 ст.23 Закону №2939 право на оскарження невиконання розпорядниками інформації обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону мають права тільки запитувачі інформації. Крім того розміщення рішення на сайті ради із запізненням не порушує прав, свобод чи інтересів позивача. Також позивачем не доведено, що несвоєчасне опублікування рішення спричинило суттєвий негативний вплив на його права та завдало йому реальної шкоди.
Колегія суддів погоджується з таким висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Згідно з ч. 2ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Правовідносини, що виникають у сфері інформаційного забезпечення громадян, регулюються Законом України від 13.01.2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» та Законом України від 02.10.1992 року № 2657-XII «Про інформацію».
Відповідно до статті 2 Закону № 2657-XII основними принципами інформаційних відносин є: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; достовірність і повнота інформації; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації.
Основними напрямами державної інформаційної політики, зокрема, є забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб'єктів владних повноважень (стаття 3 Закону № 2657-XII).
Приписами ст. 5 Закону України «Про інформацію» визначено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Основними видами інформаційної діяльності є створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорона та захист інформації (ст. 9 Закону України «Про інформацію»).
У той же час, нормативно-правовим актом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, є Закон України «Про доступ до публічної інформації».
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації (ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
В силу ст. 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації», суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Натомість, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них (ч. 1ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
Відповідно до ч. 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до Закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Згідно з п. 5 ч. 3 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування» секретар сільської, селищної, міської ради: забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавцем і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідне до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати:
1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо), а також інформацію, зазначену в частині п'ятій статті 6 цього Закону;
2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;
3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;
4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;
5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;
5-1) перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;
6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;
7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;
8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;
9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;
10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;
11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про:
їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;
прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом; розклад роботи та графік прийому громадян; вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад; перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення; перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;
систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень;
12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.
Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Матеріалами справи підтверджено, що відповідачем з порушенням вказаного п'ятиденного строку, а саме 10 лютого 2021 року, на сайті Тишківської сільської ради, оприлюднене рішення виконкому сільської ради «Про комплекс заходів, пов'язаних з реалізацією новорічних ялинок та охороною хвойних насаджень від незаконних порубок у передноворічний період 2020-2021 року» від 29 грудня 2020 року № 87.
Однак, саме по собі встановлення факту недотримання відповідачем строку оприлюднення зазначеного рішення на офіційному веб-сайті не є безумовною підставою для задоволення позовних вимог позивача, про що вірно зазначено судом першої інстанції.
Згідно з ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
З огляду на п.8 ч.1 ст.4 КАС України позивач особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зважаючи на ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Разом з тим, відповідно до п.9 ч.5 ст.160 КАС України у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю прав, свобод або інтересів позивача.
Таким чином, в адміністративному судочинстві захисту підлягають саме порушені права особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом, а не відновлення правопорядку в державі.
У рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 р. №19-рп/2011 у справі №1-29/2011 зазначено, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, підставою для звернення особи до суду з адміністративним позовом є переконання позивача у порушенні своїх прав чи свобод, однак обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушеного права чи законного інтересу. При цьому порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, однак заявлене порушення має бути обґрунтованим. При цьому обов'язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Натомість, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Суд першої інстанції вірно зауважив, що з'ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивачів передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, дії чи бездіяльності, що оскаржуються. Відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивачів є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності таких рішень, дій чи бездіяльності.
У випадку недоведеності порушення прав, свобод чи інтересів позивача оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідача, відсутніми є й підстави для задоволення позову.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 р. у справі №826/4406/16 (провадження №К/9901/454/17), від 15.08.2019 р. у справі №1340/4630/18 (провадження №К/9901/16194/19; №К/9901/16864/19).
В той же час позивачем ані у позовній заяві ані в апеляційній скарзі не обґрунтовано необхідності копіювання та використання інформації, що міститься у рішенні ради саме в період затримки оприлюднення такого рішення. Також позивачем не доведено, що несвоєчасне опублікування рішення відповідачем спричинило суттєвий негативний вплив на його права та інтереси і завдало йому реальної шкоди, на що також вірно звернув увагу суд першої інстанції.
З огляду на п.1 ч.1 ст.5 Закону №2939 доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію.
Статтею 12 Закону №2939 визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.19 Закону №2939 запит на інформацію це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Згідно з ч.1 ст.23 Закону №2939 рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
З огляду на п.6 ч.2 ст.23 Закону №2939 запитувач має право оскаржити: невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону.
Виходячи із аналізу зазначених правових норм суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що суб'єктами правовідносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувач інформації та розпорядник інформації. Запитувачами інформації є, зокрема, фізичні особи, які звернулися до розпорядника інформації із запитом на інформацію.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач не є запитувачем інформації у розумінні Закону №2939, тому між позивачем та відповідачем, як розпорядником інформації не виникли правовідносини, які регулюються Законом №2939. Натомість відповідно до змісту ч.2 ст.23 Закону №2939 право на оскарження невиконання розпорядниками інформації обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону мають права тільки запитувачі інформації.
Спростовуючи посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року у справі № 800/369/17, якою суд визнав протиправну бездіяльність відповідача щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит, суд першої інстанції вірно зазначив, що фактичні обставини справи № 800/369/17, не є подібними фактичним обставинам, які розглядаються в цій справі, оскільки у справі, яка розглянута ВП ВС, позивач є запитувачем інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», враховуючи той факт, що звертався до відповідача із запитом про надання інформації.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно були застосовані норми матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.
Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили.
В повному обсязі постанова складена 09 листопада 2021 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя В.В. Мельник
суддя С.М. Іванов