ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
12 листопада 2021 року м. Київ № 826/1508/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю
секретаря судового засідання Бокатової Я.А., розглянувши у порядку письмового
провадження адміністративну справу
за позовомУкраїнського інституту підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси
доПівнічного офісу Держаудитслужби
провизнання протиправною та скасування письмової вимоги,
Український інститут підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), в якому просить суд визнати неправомірною та скасувати в повному обсязі письмову вимогу Північного офісу Держаудитслужби від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624.
Позовні вимоги мотивовано тим, що викладені в Акті ревізії та у письмовій вимозі результати перевірки фінансово-господарської діяльності позивача є безпідставними. Висновки Акту ревізії, на думку позивача, є хибними та не ґрунтуються на нормах діючого законодавства, оскільки є наслідком неправильного застосування норм законодавства України.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2018 у справі № 826/1508/17 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2018 скасовано та ухвалено нове рішення, яким визнано неправомірною та скасовано в повному обсязі письмову вимогу Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України № 26-04-11-14/2624 від 27.12.2016.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 02.07.2020 у справі № 826/1508/17 (провадження № К/9901/69430/18) касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України задовольнив частково; рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018 скасував, справу за позовом Українського інституту підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування письмової вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 направив на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
В обґрунтування наявності підстав для направлення адміністративної справи зазначено, що судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з'ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору.
Наголошено, що при новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справу було передано судді Пащенку К.С.
14.07.2020 ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва прийнято до провадження (суддя Пащенко К.С.) адміністративну справу № 826/1508/17 та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику учасників справи та проведення судового засідання.
04.08.2020 до Окружного адміністративного суду м. Києві від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому останній заперечує проти задоволення позовних вимог з огляду на наступне. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; за приписами ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання; що стосується відшкодування збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги; такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом; збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною; відтак, відповідач зобов'язаний заявляти вимогу при наявності порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені під час перевірки збитки.
12.08.2020 до Окружного адміністративного суду м. Києва від представника позивача надійшла відповідь на відзив, у якій останній зазначає, що частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження; проте, пункти (частини вимоги), які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною; враховуючи висновки Верховного Суду, Інститут готує лист-відповідь на вимогу Північного офісу Держаудитслужби, в якому має намір просити надати роз'яснення щодо способу виконання вимоги, зокрема, щодо притягнення до відповідальності працівників, винних у завданні матеріальної шкоди (збитків), якщо наявність та правильність останніх за позовом органу фінансового контролю у судовому порядку не перевірялись.
22.09.2020 до Окружного адміністративного суду м. Києва від представника позивача надійшло клопотання про долучення доказів, у якому серед іншого зазначено про лист Північного офісу Держаудитслужби від 09.09.2020 № 26-16-14-14/6154-2020, у якому відповідачем вказано, що надання роз'яснень не входить до компетенції Північного офісу Держаудитслужби.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Північним офісом Держаудитслужби проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Українського інституту підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси за період з 01.01.2014 по 01.10.2016.
За результатом перевірки відповідачем складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Українського інституту підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси від 24.11.2016 № 04-30/196.
На підставі акту ревізії від 24.11.2016 № 04-30/196 Північним офісом Держаудитслужби прийнято письмову вимогу від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624, якою вимагається: 1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників Інституту, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Не погоджуючись із вимогою від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624, позивач звернувся з позовом до Окружного адміністративного суду м. Києва.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Зазначене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що викладена у його постанові від 14.04.2021 у справі № 2340/3024/18 (адміністративне провадження № К/9901/2378/19).
Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, суд зобов'язаний незалежно від підстав, наведених у позові, перевіряти оскаржувані рішення, дії та бездіяльність на їх відповідність усім зазначеним вимогам.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентуються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пп. 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до п. 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби, Південний офіс Держаудитслужби, Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
Відповідно до пп. пп. 16, 23 п. 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
За приписами ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до п. п. 1, 7, 10, 13 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Пунктом 15 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання, регламентовано Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550.
Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно до п. п. 45, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Відповідно до п. 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Предметом розгляду у цій справі є правомірність вимоги Північного офісу Держаудитслужби, викладеної в оскаржуваному рішенні, і скерованої для виконання підконтрольному суб'єкту.
Верховний Суд у постанові від 02.07.2020 у справі № 826/1508/17 (адміністративне провадження № К/9901/69430/18) акцентував увагу на тому, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 02.07.2019 у справі № 826/2525/15 (касаційне провадження № К/9901/6232/18).
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 (провадження № 11-1059апп18).
Розглядаючи пункти вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 по суті суд зазначає наступне.
Відповідно до п. 1 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 Інститутом кошти отримані у вигляді надходження за спільну організацію проектів «Школи сучасного фотомистецтва» на студійно-комп'ютерній базі Інституту, вид надходжень, який не передбачений Переліком платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 № 796, в порушення ст. 240 Господарського кодексу України, не перераховані до загального фонду державного бюджету на загальну суму 43,28 тис. грн. внаслідок чого, державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. В період ревізії порушення не усунуто.
Аналізуючи вказане обґрунтування вимоги можна дійти висновку, що Північний офіс Держаудитслужби за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності позивача встановив наявність збитків у розмірі: 43,28 тис. грн., що були завдані внаслідок проведення Інститутом спільного проекту на базі студійно-комп'ютерної бази Інституту.
Водночас, у п. 1 вимоги вказано, що позивач повинен опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку. Поряд з цим, відповідно до п. 2 вимоги вимагається розглянути питання про притягнення працівників Інституту, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
З викладеного можна встановити причинно-наслідковий зв'язок між встановленими порушеннями законодавства та завданими бюджету збитками. Так, цей зв'язок виявляється у тому, що порушення позивачем конкретних правових норм спричинило збитки, які Управління визнало порушенням майнових прав позивача. Отже, суть (спрямування) пункту 1 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 зводиться до необхідності вжиття позивачем заходів з метою відшкодування збитків, завданих бюджету.
Відтак діями, які зобов'язаний вчинити позивач з метою усунення порушення, викладеного в пункті 1 вимоги, є відшкодування збитків у розмірі 43,28 тис. грн.
Водночас, враховуючи те, що пункт 1 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 за своєю суттю спрямований саме на відшкодування збитків, слід зазначити, що оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в частині пункту 1 є передчасною.
У світлі викладеного також слід зауважити, що оскільки обґрунтування органом державного фінансового контролю встановлених фінансових порушень тими чи іншими нормами права, тобто обґрунтованість і правомірність виявлених збитків, має бути предметом оцінки в межах окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення, то висновки позивача про порушення його прав через незгоду з обґрунтуванням вимоги також не дають підстав для її скасування.
Аналогічний висновок викладено і Верховним Судок, зокрема, у його постанові від 26.05.2020 у справі № 816/1463/17 (адміністративне провадження № К/9901/60517/18).
Відповідно до п. 2 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в порушення пп. 5 наказу Міністерства освіти у науки України «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» від 26.09.2005 № 557 (в частині заступників - чинний до 26.11.2015), Інститутом в період з 01.01.2014 по 01.11.2015 здійснювалося призначення та нарахування надбавок заступникам ректора Інституту без рішення органу вищого рівня, а лише на підставі наказів по Інституту, в результаті чого завдано матеріальної шкоди (збитків) державі на загальну суму 83,06 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
Аналізуючи цей пункт вимоги, суд вважає, що суть (спрямування) пункту 2 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 зводиться до необхідності вжиття позивачем заходів з метою відшкодування збитків, завданих бюджету.
Як вже зазначалося вище стосовно п. 1 вимоги, що стосується, у свою чергу і п. 2 вимоги, оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування, зокрема, вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в частині пункту 2 є передчасною.
Відповідно до п. 3 Інститутом в період з 01.01.2014 по 01.04.2016 здійснювалося призначення та нарахування матеріальної допомоги ректору та його заступникам без рішення органу вищого рівня, а лише на підставі наказів по Інституту, чим порушено вимоги пп. 5 наказу Міністерства освіти і науки України «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» від 26.09.2005 № 557 (в частині заступників - чинний до 26.11.2015), в результаті чого завдано матеріальної шкоди (збитків) державі на загальну суму 35,29 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
В частині пункту 3 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 суд переконаний, що усунення цього порушення також можливе виключно шляхом відшкодування збитків за позовом органу фінансового контролю. І саме в межах розгляду такої справи буде перевірятися законність і вірність визначення збитків. Відтак, прохання позивача про скасування п. 3 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 також є передчасним.
Відповідно до п. 4 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в порушення п. 12 Заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2014 № 65 «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету», Інститутом у жовтні 2014 року призначено доплату за виконання обов'язків тимчасово відсутнього працівника, в результаті чого матеріальна шкода (втрата) коштів державного бюджету склала 0,83 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
Щодо цієї вимоги суд аналогічно вважає, що суть (спрямування) п. 4 вимоги зводиться до відшкодування збитків, завданих бюджету. Відтак, згідно висновків викладених вище, суд акцентує увагу на тому, що вимога про скасування п. 4 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 також є передчасною.
Відповідно до п. 5 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 внаслідок внесення недостовірних даних до табелів використання робочого часу за відповідні періоди щодо фактично відпрацьованого часу працівником, прийнятим на умовах сумісництва, Інститутом безпідставно (під час перебування на лікарняних та відрядженнях), здійснено виплату заробітної плати, чим в період з 01.01.2014 по 01.10.2016 завдано матеріальної шкоди (збитків) державі на загальну суму 2,15 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
Так, суть (спрямування) пункту 5 вимоги зводиться до необхідності вжиття позивачем заходів з метою відшкодування збитків, завданих бюджету. Відтак, скасування вимоги в частині скасування її пункту 5 також є передчасним і не підлягає задоволенню.
Відповідно до п. 6 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 Інститутом в період з 01.03.2014 по 01.09.2015 здійснювалось призначення та виплата премій ректору та його заступнику (з нагоди 65-річчя від дня народження та за результатами роботи) на підставі наказів без відповідного рішення органу вищого рівня, чим порушено вимоги пп. 5 наказу Міністерства освіти і науки України «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» від 26.09.2005 № 557 та п. 18 Контракту від 18.06.2009 № 128 (стосовно ректора Інституту), внаслідок чого завдано матеріальної шкоди (збитків) державі на загальну суму 16,49 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
З аналізу цієї норми вбачається, що усунення порушення можливе шляхом відшкодування збитків у розмірі 16,49 тис. грн.
Водночас, враховуючи те, що пункт 6 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 за своєю суттю спрямований саме на відшкодування збитків, слід зазначити, що оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в частині пункту 6 є передчасною.
За приписами п. 7 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 Інститутом у березні-квітні 2016 року здійснено нарахування та виплату премії проректору з навчальної роботи з порушенням вимог абз. а п. 15 постанови Ради Міністрів СРСР «Про порядок і умови суміщення професій (посад)» від 04.12.1981 № 1145, а саме від посадового окладу ректора в період виконання його обов'язків, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди (збитків) державі на загальну суму 0,54 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
Відтак суть (спрямування) пункту 7 вимоги зводиться до необхідності вжиття позивачем заходів з метою відшкодування збитків, завданих бюджету. Відтак, скасування вимоги в частині скасування її пункту 7 також є передчасним і не підлягає задоволенню.
Відповідно до п. 8 від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в порушення вимог п. 10 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України ві 04.10.1995 № 786, розмір орендної плати за оренду нерухомого майна визначено у завищених розмірах, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) спеціальному фонду державного бюджету на суму 0,08 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
Аналізуючи п. 8 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624, суд зазначає, що перегляд розміру орендної плати у періоді, який минув і орендну плату за який сплачено, здійснити неможливо. Відтак, суть (спрямування) пункту 8 вимоги зводиться до того, щоб, по-перше, коригувати діяльність позивача на майбутнє, та, по-друге, у періоді в якому вже сплачувалась завищена орендна плата - отримати відшкодування збитків, які були завдані державному бюджету.
Отже, оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, і виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога щодо скасування вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 в частині пункту 8 є передчасною.
Відповідно до п. 9 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 внаслідок невиконання вимог ч. 1 ст. 629 Цивільного кодексу України, Інститутом в 2014 році видано сертифікати слухачам «Школи сучасного фотомистецтва» без відшкодування їх вартості згідно з умовами укладеного договору, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 3,47 тис. грн. В період ревізії порушення не усунуто.
Суд акцентує увагу на тому, що діями, які зобов'язаний вчинити позивач з метою усунення порушення, викладеного в пункті 9 вимоги, є відшкодування збитків у розмірі 3,47 тис. грн. Усунути порушення іншим шляхом неможливо, оскільки сертифікати видавалися у 2014 році і станом на момент розгляду цієї справи відсутні підстави для покладення обов'язку на їх отримувачів щодо оплати цих сертифікатів, які були отримані ними більше 7 років тому.
Відтак, позовна вимога щодо скасування п. 9 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 також є передчасною, оскільки правомірність і законність визначення збитків мають перевірятися за позовом органу фінансового контролю про стягнення таких збитків, а не за позовом об'єкта, який перевірявся, про оскарження вимоги.
Відповідно до п. 10 вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624 Інститутом в недотримання пп. 13, 14 Порядку списання об'єктів державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.11.2007 № 1314, не проведено в установленому законодавством порядку інвентаризацію майна, не складено акт інвентаризації майна, не проведено огляд майна з використанням необхідної технічної документації (технічних паспортів, відомостей про дефекти тощо), не визначено технічну доцільність або недоцільність подальшого використання майна, не установлено конкретні причини списання майна, не складено протокол засідання комісії, з додаванням до нього акту інвентаризації, акту технічного стану майна, що пропонується до списання, внаслідок чого безпідставно списано з обліку товарно-матеріальні цінності та завдано збитків на суму 2,32 тис. грн.
Суд зазначає, що діями, які зобов'язаний вчинити позивач з метою усунення порушення, викладеного в пункті 9 вимоги, є відшкодування збитків у розмірі 2,32 тис. грн.
Резюмуючи все викладене вище, суд підкреслює, що у вимозі органу державного фінансового контролю може бути вказано на необхідність відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.
Тобто в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Такий висновок міститься і в постанові Верховного Суду у справі від 26.05.2020 у справі № 816/1463/17 (адміністративне провадження № К/9901/60517/18) та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 (провадження № 11-1059апп18).
Під час розгляду цієї справи встановлено, що жодне із порушень, які зафіксовані у п. п. 1-10 спірної вимоги, неможливо виконати у інший спосіб, окрім того як відшкодувати завдані збитки державі. Спірна вимога має на меті спонукання позивача до добровільного відшкодування виявлених збитків у визначений строк.
Суд звертає увагу і на те, що всі 10 пунктів спірної вимоги відображають майновий характер порушення, відтак можливі способи їх усунення достатньою мірою пояснюють спрямованість вимоги, яка виявляється у необхідності вжиття заходів з метою відшкодування завданих збитків.
Відтак, звернення з цим позовом про визнання протиправною та скасування в вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі, а тому заявлена позовна вимога є передчасною.
До того ж, суд принагідно звертає увагу і на те, що до вимоги можуть включатися виключно вимоги, направлені на усунення порушень, які виявлені в ході ревізії, але у спосіб встановлений законом. У п. п. 1, 2 резолютивної частини вимоги вимагається: 1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників Інституту, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
У тексті спірної вимоги наведено 10 пунктів щодо виявлених порушень, у яких зазначено норми нормативно-правових актів, які порушені.
Конкретний спосіб виконання вимоги не зазначений, натомість органом фінансового контролю вимагається усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
Верховний Суд у постанові від 02.07.2020 у справі № 826/1508/17 (адміністративне провадження № К/9901/69430/18) акцентував увагу на тому, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.
Водночас, Верховний Суд у справі № 826/1508/17 зазначив, що виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у спірній вимозі, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є предметом спірної вимоги, правом керівника підконтрольної установи вибору способу усунення виявлених порушень та обов'язком до виконання та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.
Додатково суд звертає увагу на те, що з матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до відповідача із листом від 28.08.2020 № 220, у якому просив з метою правильного виконання п. 2 резолютивної частини вимоги надати роз'яснення щодо способу притягнення до відповідальності осіб.
Північний офіс Держаудитслужби у відповіді від 09.09.2020 № 26-16-14-14/6154-2020 зазначив, що виявлення винних осіб у порушеннях, вказаних у вимозі, є правом керівника підконтрольної установи.
Відтак, аналізуючи все викладене вище у сукупності, суд не знаходить підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання неправомірною та скасування в повному обсязі письмової вимоги від 27.12.2016 № 26-04-11-14/2624.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
Частинами 1 та 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Виходячи зі змісту статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Рішенням ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути почуті, тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.
Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28.08.2018 (справа № 802/2236/17-а).
З огляду на все викладене вище та виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд доходить висновку, що позовні вимоги Українського інституту підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси не підлягають задоволенню.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
З огляду на те, що суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позову, то не підлягає відшкодуванню позивачу за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір.
Керуючись ст.ст. 1, 2, 9, 72-78, 241-246, 250 КАС України, суд, -
У задоволенні позову Українського інституту підвищення кваліфікації працівників телебачення, радіомовлення і преси - відмовити повністю.
Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма часниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного ухвали.
Відповідно до пп. 15.5 п. 1 Розділу VII Перехідні положення КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Окружний адміністративний суд міста Києва.
Суддя К.С. Пащенко