ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
09 листопада 2021 року м. Київ № 640/25576/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі Головуючого судді Погрібніченка І.М., суддів Літвінової А.В., Шулежка В.П., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
доКабінету Міністрів України
треті особи про1.Грибовицька сільська рада Жовківського району Львівської області, 2. Грядівська сільська рада Жовківського району Львівської області, 3. Малехівська сільська рада Жовківського району Львівської області, 4. Львівська обласна державна адміністрація, 5. Дублянська міська рада Жовківського району Львівської області визнання протиправними та нечинним розпорядження від 27 травня 2020 р. № 624-р в частині та розпорядження від 12 червня 2020 р. № 718-р,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), в якому просить суд:
визнати протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 р. № 624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині включення до складу спроможної Львівської територіальної громади Дублянської територіальної громади (Жовківський район), а також, визнання такими, що втратили чинність: 1. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 р. № 1158 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області»; 2. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2015 р. № 1281 «Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України»; 3. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 р. № 491 «Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України»; 4. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 р. № 902 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області»; 5. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 р. № 193 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області», - в частині формування спроможної Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області.
визнати протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», в частині включення Дублянської, Грибовицької, Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КО АТУ У 4610100000.
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем не дотримано вимог Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та положень Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою КМУ від 08.04.2015 №214 під час розроблення, затвердження Перспективного плану і визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області, а також безпідставно, на власний розсуд, без згоди громади включено Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області до складу територіальної громади м. Львова, що призвело до порушення прав, свобод та законних інтересів позивача.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2020 року відкрито провадження в адміністративній справі в порядку загального позовного провадження та призначено справу до розгляду в підготовче засідання на 19.11.2020 року.
Одночасно до участі в справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору залучено Грибовицьку сільську раду Жовківського району Львівської області, Грядівську сільську раду Жовківського району Львівської області, Малехівську сільську раду Жовківського району Львівської області, Львівську обласну державну адміністрацію.
Під час розгляду справи також до участі в справі в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору залучено Дублянську міську раду Жовківського району Львівської області.
17 листопада 2020 року представником Кабінету Міністрів України подано до суд відзив на позовну заяву, в якому відповідач проти адміністративного позову заперечує та просить відмовити в його задоволенні.
Відзив обґрунтовано тим, що Розпорядження № 624 видане Урядом в межах повноважень та в установленій законом формі, а визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі.
Також, відповідачем зазначено що перспективний план об'єднання територіальних громад Львівської області в редакції, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р, не є перешкодою для добровільного об'єднання Дублянської громади в іншому форматі чи взагалі відмови від такого об'єднання.
Відповідач також наголосив, що в разі скасування Постанови № 718 в частині створення Львівської територіальної громади м. Львова Львівської області, виникне правова невизначеність щодо статусу Дублянської територіальної громади, окремого існування яких в складі Львівського району чи іншого району Львівської області не передбачено Постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ.
Згідно, наданих суду Малехівською сільською радою Жовківського району Львівської області (третя особа 3) письмових пояснень, встановлено, що громада с. Малехів категорично заперечувала проти об'єднання із громадою м. Львова, про що було прийнято відповідні рішення, які неодноразово надсилались на адресу Кабінету Міністрів України та Львівської обласної державної адміністрації.
Також, представником третьої особи 3 наголошено, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження проігноровано ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25.05.2020 у справі №380/3143/20, якою було задоволено заяву Малехівської сільської ради про забезпечення позову та заборонено Міністерству розвитку громад та територій вчиняти дії щодо проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, яка передбачена у даному проекті в складі Львівської об'єднаної територіальної громади.
Проте, не зважаючи на дану ухвалу суду, на засіданні Кабінету Міністрів України 27.05.2020 (коли було прийнято оскаржуване Розпорядження) Міністр Міністерства розвитку громад та територій України Чернишов Олексій Михайлович , як керівник даного відомства, під час своєї доповіді зазначив про необхідність затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області та просив присутніх підтримати дане питання і жодним чином не звернув уваги про те, що проект перспективного плану формування територій громад Львівської області є предметом розгляду вказаної судової справи.
Такі дії керівника Міністерства розвитку громад та територій України третя особа 3 вважає такими, що призвели до порушення та невиконання вказаної ухвали суду, а відтак і призвели до неправомірності прийняття оскаржуваного Розпорядження.
Згідно, наданих суду Грибовицькою сільською радою Жовківського району Львівської області (третя особа 1) письмових пояснень, встановлено, що остання позов підтримує та просить задовольнити його в повному обсязі.
Згідно, наданих суду Львівською обласною державною адміністрацією (третя особа 4) письмових пояснень, остання зазначила, що оскаржувані постанови та розпорядження видано у в межах повноважень Кабінету Міністрів України та у спосіб визначений чинним законодавством.
Поряд з цим, третя особа 4 звертала увагу, що 29 грудня 2020 року, на сесії Львівської міської ради було прийнято ухвали, які стосуються утворення та діяльності Львівської міської територіальної громади, зокрема: "Про функціонування Львівської міської територіальної громади" (ухвала №6, 1-ша сесія 8-го скликання), "Про припинення місцевих рад шляхом приєднання до Львівської міської ради" (ухвала №7, 1-ша сесія 8-го скликання), "Про прийняття закладів та установ спільної власності територіальних громад Пустомитівського району Львівської області та Яворівського району Львівської області у власність Львівської міської територіальної громади (ухвала №8, 1-ша сесія 8-го скликання).
Згідно з ухвалою Львівської міської ради № 7 від 29.12.2020 «Про припинення місцевих рад шляхом приєднання до Львівської міської ради» Львівська міська рада, за вимогами законодавства, ухвалила припинити шляхом приєднання до Львівської міської ради юридичні особи: Винниківську міську раду, Дублянську міську раду Жовківського району Львівської області, Брюховицьку селищну раду, Рудненську селищну раду Залізничного району м. Львова, Лисиничівську сільську раду Пустомитівського району, Малехівську сільську раду Жовківського району, Грибовицьку сільську раду Жовківського району Львівської області, Грядівську сільську раду Жовківського району, Зашківську сільську раду Жовківського району, Рясне-Руську сільську раду Яворівського району.
На підставі вище наведеного третя особа 4 вважає, що Дублянська сільська рада не є учасником правовідносин, передбачених у оскаржуваних розпорядженнях КМ України № 624-р від 27.05.2020, № 718-р від 12.06.2020, як актів індивідуальної дії, вказані розпорядження не породжують для Дублянської сільської ради ніяких прав та обов'язків, а тому не надають права на захист.
Також, Львівською обласною державною адміністрацією зверталася увага на те, що відповідно до інформації розміщеної у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, керівником Дублянської сільської ради визначено Садового Андрія Івановича, а також вказано голову комісії з припинення Дублянської сільської ради Алєксєєву Наталію Ігорівну та членів комісії з припинення як осіб, яким надано право вчиняти дії від імені юридичної особи.
Треті особи 2 та 5 (Грибовицька сільська рада Жовківського району Львівської області та Дублянська міська рада Жовківського району Львівської області) письмових пояснень щодо зміну позовних вимог до суду не подали.
18 лютого 2021 року судом закрито підготовче провадження, а справу призначено до судового розгляду по суті.
У зв'язку з поданням представниками позивача, відповідача та третьої особи 5 заяви про розгляд справи у порядку письмового провадження та неявки у судове засідання представників третіх осіб 1-4, суд на підставі частини 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов до переконання про можливість її подальшого розгляду в письмовому провадженні.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
ОСОБА_1 проживає за адресою: АДРЕСА_1 та є жителем Дублянської територіальної громади.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 р. № 1158 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», згідно якого утворювалась спроможна Дублянська територіальна громада код населеного пункту - адміністративного центу територіальної громади згідно з КОАТУУ 4622710200 м.Дубляни Жовківський район.
В подальшому до вказаного розпорядження Кабінетом Міністрів України було внесено зміни та доповнення (від 4 грудня 2015 року № 1281-р, від 19 липня 2017 року № 491-р, від 21 листопада 2018 року № 902-р, від 27 березня 2019 року № 193-р).
Зокрема, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 р. № 1158 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», станом на 27.03.2019 року в переліку спроможних територіальних громад Львівської області містилася Дублянська територіальна громада код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ 4622710200 м.Дубляпи Жовківський район, до складу якої входили Дублянська, Грибовицька, Грядівська та Малехівська територіальні громадин.
У той же час, Львівською обласною державною адміністрацією у 2020 році було розроблено проект Перспективного плану формування територій громад Львівської області, згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
27.05.2020 Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження № 624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
Одночасно вказаним Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 р. № 624- р також визнано такими, що втратили чинність:
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 р. N 1158 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" (Офіційний вісник України, 2015 р., N 92, ст. 3138);
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2015 р. N 1281 "Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" (Офіційний вісник України, 2015 р., N 99, ст. 3391);
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 р. N 491 "Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" (Офіційний вісник України, 2017 р., N 61, ст. 1880);
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 р. N 902 "Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області" (Офіційний вісник України, 2018 р., N 95, ст. 3140);
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 р. N 193 "Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області"
В подальшому, на підставі вказаного розпорядження № 624-р від 27.05.2020 року, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 12.06.2020 №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області (надалі - Дублянська міська рада) передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
Не погоджуючись із розпорядженнями відповідача № 624-р від 27.05.2020 року та від 12.06.2020 №718-р щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Львівської області, згідно якого Дублянську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад (Закон № 157-VIII).
Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 157-VIII добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 157-VIII суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ч. 2 ст. 3 Закону № 157-VIII).
Частиною 1 ст. 11 Закону № 157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157-VIII).
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (ч. 3 ст. 11 Закону № 157-VIII).
Водночас, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умов, зокрема, об'єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).
Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
В контексті положень ч. 2 ст. 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).
Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Згідно зі ст. ст. 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.
Якщо до складу об'єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об'єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.
Утворення об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.
Аналізуючи наведені положення, суд вважає, що процес добровільного об'єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (обов'язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад).
Поряд з цим, суд зазначає, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов'язані. Кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі № 813/2441/18.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Суд звертає увагу, що ініціювання процесу добровільного об'єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об'єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об'єднання.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).
Згідно з п. 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об'єднання (добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (п. 4 Методики).
Відповідно до п. 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
Поряд з цим, положеннями п. 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями.
За результатами консультацій оформляється протокол.
Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.
Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.
За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.
Згідно з п. 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв'язку із положеннями Методики дає підстави для формування висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об'єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.
Як вбачається з пояснювальної записки до проекту розпорядження КМУ "Про затвердження перспективного плану формування територіальних громад Львівської області", проект акту розроблено відповідно до статті 11 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 до листа Львівської обласної державної адміністрації від 24.02.2020 № 5/4-1533/0/2-20/1-11.
Поряд з цим, матеріалами справи встановлено, що 15 грудня 2019 року Дублянською міською радою Жовківського району Львівської області, було проведено громадські слухання щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Дубляни, сіл Малі Підліски, Ситихів Дублянської міської ради, сіл Великі Грибовичі, Малі Грибовичі, Збиранка Грибовицької сільської ради, сіл Гряда та Воля Гамулецька Грядівської сільської ради в Дублянську міську об'єднану територіальну громаду з центром у місті Дубляни».
Згідно з протоколом № 1 громадського слухання серед жителів міста Дубляни, сіл Малі Підліски, Ситихів Дублянської міської ради від 15 грудня 2019 року, було висловлено пропозицію про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад міста Дубляни, сіл Малі Підліски, Ситихів Дублянської міської ради, сіл Великі Грибовичі, Малі Грибовичі, Збиранка Грибовицької сільської ради, сіл Гряда та Воля Гамулецька Грядівської сільської ради в Дублянську міську об'єднану територіальну громаду з центром у місті Дубляни, та висловили пропозицію проти об'єднання Дублянської територіальної громади з територіальною громадою міста Львова.
Рішенням сорок сьомої сесії сьомого демократичного скликання Дублянської міської ради Жовіквського району Львівської області № 2 від 20 грудня 2019 року (далі - рішення № 2) надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад міста Дубляни, сіл Малі Підліски, Ситихів Дублянської міської ради, сіл Великі Грибовичі, Малі Грибовичі, Збиранка Грибовицької сільської ради, сіл Гряда та Воля Гамулецька Грядівської сільської ради в Дублянську міську об'єднану територіальну громаду з центром у місті Дубляни.
Рішенням сорок сьомої сесії сьомого демократичного скликання Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області № 3 від 20 грудня 2019 року (ділі - Рішення № 3) вирішено звернутись до Верховної ради України, Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад на території України, Львівської обласної державної адміністрації, Львівської обласної ради, Львівської міської ради щодо висловлення позиції громади проти об'єднання Дублянської територіальної громади з територіальною громадою міста Львова.
Зазначене рішення сесії від 20 грудня 2019 року з додатком було надіслано до Верховної ради України, Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад на території України, Львівської обласної державної адміністрації, Львівської обласної ради, Львівської міської ради.
Як вже було зазначено вище, пунктом 13 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.
Водночас, в порушення зазначеного пункту Методики, матеріали справи не містять доказів того, що посадові особи Львівської облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування.
Також, суд звертає увагу, що матеріали справи не містять належних та достатніх доказів на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Дублянської міської ради, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об'єднання громадян.
Згідно статті 1 Закону № 280/97-ВР визначено, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.
Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Згідно із частиною 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).
У відповідності до частини 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).
Суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).
Згідно зі ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.
Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.
Злиття та інші реформи, пов'язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.
Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).
Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв'язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.
Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.
Проаналізувавши наведені вище обставини, суд дійшов висновку, що оскільки Дублянською міською радою Жовківського району Львівської області було висловлено заперечення проти об'єднання з Львівською міською радою, що не співвідноситься з принципом добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди, однак відповідачем, без жодних обґрунтувань, не враховано таку незгоду, що, у свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області та позивача, як жителя м. Дубляни, який є членом відповідної громади.
Приймаючи до уваги викладене вище, виходячи з вимог, заявлених позивачем у даній справі, суд приходить до переконання про наявність в діях Львівської обласної державної адміністрації під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р, в частині включення до складу спроможної Львівської територіальної громади Дублянської територіальної громади (Жовківський район) ознак протиправності, у зв'язку з чим є підстави для визнання протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
У той же час, суд відмовляє у задоволені вимоги позивача в частині визнання протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині визнання такими, що втратили чинність: 1. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 р. № 1158 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області»; 2. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2015 р. № 1281 «Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України»; 3. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 липня 2017 р. № 491 «Про внесення змін до деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України»; 4. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 р. № 902 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області»; 5. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 березня 2019 р. № 193 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Львівської області», - в частині формування спроможної Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області, оскільки у разі набрання законної сили даним рішенням суду, Дублянська територіальна громада Жовківського району Львівської області буде виключена зі складу Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів.
При цьому, щодо вимоги про визнання протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», в частині включення Дублянської, Грибовицької, Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КО АТУ У 4610100000, суд зазначає наступне.
Як було зазначено вище, територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.
Водночас, ст. 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв'язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.
Матеріалами справи встановлено, що позивач є житель м. Дублян. Вказаний факт відповідачем та третіми особами не заперечувався.
Таким чином, беручи до уваги викладене, суд приходить до висновку, що органами місцевого самоврядування не було виявлено ініціативи щодо включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, однак відповідачем без належного на те обґрунтування не враховано такі зауваження, що, в свою чергу, на думку суду має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача.
Як було зазначено вище, судом встановлено ознаки протиправності в діях Львівської обласної державної адміністрації під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р, в частині включення до складу спроможної Львівської територіальної громади Дублянської територіальної громади (Жовківський район).
Тобто, в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення останнього до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення та наявності рішення про його об'єднання з іншою територіальною громадою.
Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині, що стосується Дублянської територіальної громади, на думку суду, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування.
У той же час, відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Тобто, зміст вказаної норми, свідчить про те, що задоволенню підлягають лише вимоги, які відновлюють порушені права та охоронювані законом інтереси позивача.
Суд також звертає увагу, що позивач не є жителем Грибовицької , Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області, а тому скасування спірного рішення в цілому, у спірних правовідносинах не буде мати на меті поновлення його прав та охоронюваних законом інтересів, оскільки останнє стосується не тільки позивача, а й інших суб'єктів.
Таким чином, суд приходить до переконання про визнання протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
За вказаних обставин, судом не надавалася оцінка доказів, наданих в підтвердження протиправності Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», в частині включення Грибовицької, Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КО АТУ У 4610100000, в тому числі і ухвалі Львівського окружного адміністративного суду від 25.05.2020 у справі №380/3143/20, якою було задоволено заяву Малехівської сільської ради про забезпечення позову та заборонено Міністерству розвитку громад та територій вчиняти дії щодо проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, яка передбачена у даному проекті в складі Львівської об'єднаної територіальної громади.
З урахуванням вищезазначеного адміністративний позов ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню.
У відповідності до частини 2 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно із частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з частиною третьою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 77, 243 - 246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Визнати протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
3. Визнати протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.
4. В задоволені решти позовних вимог - відмовити.
5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) на користь ОСОБА_1 (РНОКППО НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 840 (вісімсот сорок) грн. 80 коп.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя І.М. Погрібніченко
Судді: А.В. Літвінова
В.П. Шулежко