Іменем України
09 листопада 2021 року
м. Київ
справа №440/2111/19
адміністративне провадження № К/9901/36231/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матері у касаційній інстанції адміністративну справу № 440/2111/19
за позовом Селянського фермерського господарства (далі - СФГ) «Каміла» до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики України) про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Мінагрополітики України
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019, ухвалене у складі головуючого судді Гіглави О.В.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сіренко О.І., суддів Калиновського В.А., Кононенко З.О.,
І. РУХ СПРАВИ
1. 11.06.2019 СФГ «Каміла» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною відмову Мінагрополітики України, викладену в листі від 28.12.2018 №37-13-15/27929 щодо включення СФГ «Каміла» до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів за кожну наявну станом на 01.07.2018;
зобов'язати Мінагрополітики України включити СФГ «Каміла» до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів за кожну наявну станом на 01.07.2018 відповідно до заявки СФГ «Каміла» для отримання дотації за утримання поголів'я корів станом на 01.07.2018.
В обґрунтування позовних вимог СФГ «Каміла» зазначило, що ним дотримано вимоги пункту 8 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 №107 (далі - Порядок № 107) щодо збереження кількості поголів'я корів, на яке було отримано дотацію у попередньому періоді (наявних станом на 01.01.2018), а тому воно має право на отримання дотації за утримання корів, наявних у власності станом на 01.07.2018.
2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 22.08.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Мінагрополітики України про відмову включення СФГ «Каміла» до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів, оформлене протоколом засідання комісії Мінагрополітики України від 11.10.2018 №2;
зобов'язав Мінагрополітики України повторно розглянути заявку СФГ «Каміла» від 12.09.2018 для отримання дотації за утримання корів з урахуванням висновків суду.
3. 23.12.2019 Мінагрополітики України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 31.01.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
5. 17.02.2020 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому СФГ «Каміла» просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Мінагрополітики України судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що СФГ «Каміла» є юридичною особою, зареєстроване в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 13.01.1998, дата та номер запису в ЄДР про включення відомостей про юридичну особу - 22.12.2005 №15621200000000214.
20.03.2018 позивач звернувся до відповідача з заявками для отримання спеціальної бюджетної дотації за утримання корів молочного, молочно-м'ясного та м'ясного напрямку продуктивності за бюджетною програмою «Державна підтримка галузі тваринництва». До заявок додало довідку банку, довідку про відсутність заборгованості з податків, зборів, платежів, а також звіти про виробництво продукції тваринництва, кількість сільськогосподарських тварин і забезпеченість їх кормами за 2017 рік форми сг-24 (місячна), затвердженої наказом Державної служби статистики України від 01.08.2016 №136.
З огляду на наявність, станом на 01.01.2018, у господарства ідентифікованих і зареєстрованих корів у кількості 461 голів СФГ «Каміла» було включене до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і яким нарахована дотація за утримання корів у розмірі 343 500,00 грн.
13.09.2018 відповідачем отримано заявку позивача від 12.09.2018 для отримання дотацій за утримання корів, до якої додано довідку банку, довідку про відсутність заборгованості з податків, зборів, платежів, а також звіти про виробництво продукції тваринництва, кількість сільськогосподарських тварин і забезпеченість їх кормами станом на 01.07.2018 форми сг-24 (місячна).
11.10.2018 на засіданні комісії Мінагрополітики України для надання державної підтримки галузі тваринництва за напрямом - спеціальна бюджетна дотація за утримання корів молочного, молочно-м'ясного та м'ясного напрямку продуктивності (оформлено протоколом від 11.10.2018 №2) вирішено у зв'язку із зменшенням поголів'я корів станом на 01.07.2018 не включати 77 суб'єктів до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і яким нарахована дотація за утримання корів.
Відповідно до Реєстру суб'єктів господарювання, які допустили зменшення поголів'я корів (станом на 01.07.2018), який є витягом з додатку протоколу від 11.10.2018 №2, до вказаного Реєстру увійшло й СФГ «Каміла».
28.12.2018 листом №37-13-15/27929 відповідач проінформував позивача про те, що за інформацією Адміністратора Єдиного державного реєстру тварин кількість наявних ідентифікованих і зареєстрованих корів відповідно до даних Єдиного державного реєстру тварин станом на 01.07.2018 у СФГ «Каміла» наявно 452 голови корів, що на 6 голів менше, порівняно з поголів'ям, на яке було отримано дотацію за утримання корів станом на 01.01.2018. У зв'язку з недотриманням норми пункту 8 Порядку № 107 в частині збереження поголів'я корів станом на 01.07.2018 господарство не могло бути включене до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і яким нарахована дотація за утримання корів.
СФГ «Каміла» не погоджуючись з відмовою у включенні його до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і яким нарахована дотація за утримання корів, звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Мінагрополітики України безпідставно за наслідками розгляду заявки господарства від 12.09.2018 прийняло рішення про відмову включення СФГ «Каміла» до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів, що оформлене протоколом засідання комісії від 11.10.2018 №2, оскільки СФГ «Каміла» не допускало порушення пункту 8 Порядку №107 з огляду на те, що кількість поголів'я корів, утримуваних господарством станом на 01.07.2018, в порівнянні з кількістю поголів'я корів, утримуваних останнім станом на 01.01.2018, збільшилося, а не зменшилося.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що за інформацією адміністратора Єдиного державного реєстру тварин станом на 01.07.2018 у СФГ «Каміла» наявно 452 голови, що на 6 голів менше порівняно з поголів'ям, на яке було отримано дотацію за утримання корів станом на 01.01.2018. Відтак позивачем допущено порушення пункту 8 Порядку № 107, що є підставою для невключення позивача до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
12. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
13. Відповідно до частини сьомої статті 20 Бюджетного кодексу України Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок №107, який визначає механізм використання коштів, передбачених Мінагрополітики у державному бюджеті за програмою «Державна підтримка галузі тваринництва».
14. Бюджетні кошти спрямовуються з метою державної підтримки розвитку галузі тваринництва, стабілізації поголів'я худоби та поліпшення її генетичного потенціалу, стимулювання збільшення виробництва продукції тваринництва (пункт 1 Порядку № 107).
15. Пунктом 2 Порядку № 107 визначено, що головним розпорядником бюджетних коштів і відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінагрополітики.
16. Згідно з пунктом 8 Порядку №107 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дотація за утримання корів надається на безповоротній основі двічі на рік суб'єктам господарювання, які є юридичними особами і власниками корів, за кожну наявну станом на 1 січня та на 1 липня поточного року ідентифіковану та зареєстровану в установленому порядку корову в розмірі 750 гривень за одну голову.
Для отримання дотації за утримання корів суб'єкти господарювання, які є юридичними особами і власниками корів, подають до 1 травня (станом на 1 січня) та до 1 жовтня (станом на 1 липня) до Міністерства аграрної політики та продовольства України такі документи: заявку (в електронному та паперовому вигляді); довідку про відкриття поточного рахунка, видану банком; копію звіту про стан тваринництва (форма 24-сг) станом на 1 січня та 1 липня поточного року з підтвердженням про прийняття органом державної статистичної служби; довідку, чинну на дату подання заявки, про відсутність заборгованості з податків і зборів, контроль за справлянням яких покладено на органи доходів і зборів, - у паперовому вигляді або сформовану в електронному вигляді в електронному кабінеті платника податків на офіційному веб-сайті ДФС.
За зверненням Міністерства аграрної політики та продовольства України Адміністратор Єдиного державного реєстру тварин у триденний строк подає інформацію за кожним суб'єктом господарювання, який є юридичною особою і власником корів, про кількість ідентифікованого та зареєстрованого в установленому порядку поголів'я корів станом на 1 січня та на 1 липня поточного року.
Комісія Міністерства аграрної політики та продовольства України до 15 травня та до 15 жовтня поточного року на підставі поданих документів визначає обсяг дотації за утримання корів за кожним суб'єктом господарювання, який є юридичною особою і власником корів, та приймає рішення про включення їх до реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів.
Міністерство аграрної політики та продовольства України протягом п'яти робочих днів затверджує розподіл бюджетних коштів між суб'єктами господарювання, які є юридичними особами і власниками корів, пропорційно нарахованим сумам дотації за утримання корів у межах обсягу відкритих бюджетних асигнувань та не пізніше 5 червня та 5 листопада поточного року спрямовує бюджетні кошти на їх рахунки, відкриті у банках.
У разі зменшення поголів'я корів на 1 липня поточного року та 1 січня наступного року порівняно з поголів'ям, на яке було отримано дотацію за утримання корів, бюджетні кошти, отримані суб'єктами господарювання, які є юридичними особами і власниками корів, повертаються до державного бюджету в повному обсязі.
17. Відповідно до пункту 1.3 Положення про Єдиний державний реєстр тварин, затвердженого наказом Мінагрополітики України від 25.09.2012 № 578 (далі - Положення № 578) Реєстр тварин створюється з метою забезпечення єдиних принципів ідентифікації тварин, їх державного обліку та реєстрації, забезпечення державних органів, фізичних та юридичних осіб інформацією про тварин.
18. Датою реєстрації у Реєстрі тварин даних про ідентифіковану тварину, господарство розведення та утримання, її переміщення, забій, утилізацію, загибель, падіж вважається дата внесення відповідних даних до Реєстру тварин (пункт 3.5 Положення № 578).
19. Згідно із пунктом 4.2 Положення № 578 інформація з Реєстру тварин надається у вигляді витягу з Реєстру тварин (додатки 1-10) на безоплатній основі за письмовим зверненням власника тварини або уповноважених органів державної влади (посадових осіб) на офіційному бланку із зазначенням законних підстав для отримання такого запиту.
20. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що однією з умов для отримання дотації за утримання корів, наявних на 01 липня поточного року є збереження кількості поголів'я корів, на яке було отримано дотацію у попередньому періоді, наявних станом на 01 січня поточного року за інформацією, наданою Адміністратором Єдиного державного реєстру тварин станом на 01 січня та 01 липня поточного року, відповідно, яка міститься в цьому реєстрі тварин та актуальна на дату формування витягу з нього, оскільки інформація, яка міститься в Реєстрі тварин може змінюватись в залежності від дати її формування та отримання, у зв'язку з внесенням додаткової інформації про тварину, зокрема, щодо реєстрації народженого нею приплоду або факту вибуття тварини з господарства.
21. У справі, яка розглядається суди встановили, що підставою для відмови у включенні позивача до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і яким нарахована дотація за утримання корів, слугувала отримана Мінагрополітики України в Агентстві з ідентифікації і реєстрації тварин інформація, згідно із якою відповідно до даних Єдиного державного реєстру тварин станом на 01.01.2018 у власника СФГ «Каміла» обліковувалася 461 корова, а за Інформацією про кількість наявних ідентифікованих і зареєстрованих корів відповідно до даних Єдиного державного реєстру тварин, сформованого 28.09.2018 станом на 01.07.2018 у власника СФГ «Каміла» обліковувалося 452 корови.
22. Разом з цим, відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру тварин за №25165044/22.05.2019/В4, сформованого 22.05.2019 про ідентифікацію і реєстрацію великої рогатої худоби станом на 01.07.2018 та додатку до нього - «Перелік наявних на 01.07.2018 ідентифікованих та зареєстрованих тварин» кількість корів, що перебувала у власності СФГ «Каміла» станом на 01.07.2018 становить 471 голова.
23. При цьому, у справі, яка розглядається суди встановили, що у Єдиному державного реєстрі тварин щодо СФГ «Каміла» по ідентифікації тварин у цьому реєстрі тварин вносилась зміни, зокрема 31.10.2018 та 11.03.2019 зареєстровані тварини, народжені у 2017 році та до 01.07.2018).
24. Таким чином, реєстрація ідентифікованих тварини у Реєстрі тварин 31.10.2018 та 11.03.2019, які народились у 2017 році та до 01.07.2018 відбулася після 11.10.2018 - дати засідання комісії Мінагрополітики України для надання державної підтримки галузі тваринництва за напрямком - спеціальна бюджетна дотація за утримання корів молочного, молочно-м'ясного та м'ясного напрямку продуктивності, а сам витяг від 22.05.2019 №25165044/22.05.2019В4 сформовано через 8 місяців після засідання комісії, а відтак на час ухвалення оспорюваного у цій справі рішення Мінагрополітики України мало керуватись офіційною інформацією наданою на його запит Адміністратором Єдиного державного реєстру у порядку, визначеному Порядку № 107 у межах процедури, визначеної пунктом 8 цього ж Порядку щодо отримання дотації за утримання корів ініційованої позивачем заявкою від 12.09.2018.
25. На думку колегії суддів, вирішуючи правові спори суд повинен досліджувати правомірність рішення суб'єкта владних повноважень на момент його прийняття (вчинення) та не може обґрунтовувати юридичну правильність (правомірність) таких актів із урахуванням подій, які сталися, або могли статися у майбутньому. Рішення суду не може ґрунтуватися на припущеннях і домислах, а також тих фактичних обставинах, які на момент його ухвалення хронологічно ще не відбулися, проте ймовірно могли мати місце у майбутньому.
26. За таких обставин, у Мінагрополітики України у межах правої процедури, визначеної пунктом 8 Порядку № 107 були відсутні правові підстави для прийняття рішення про включення позивача до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів за кожну наявну станом на 01.07.2018.
27. Такі висновки узгоджується із принципом «Leges vigilantibus non dormientibus subveniunt», згідно з яким закони допомагають тим, хто пильнує, а не тим, хто спить.
28. У постанові Верховного Суду від 25.07.2019 у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
29. Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань, йдеться в пункті 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя», ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань.
В умовах існування української демократичної держави «правова процедура» насамперед важлива для осіб, які прагнуть відчувати відповідальність за ухвалені державою рішення і мати впевненість у тому, що органи влади будуть дотримуватися принципу верховенства права, та очікують справедливого ставлення до людини, поваги до її гідності з боку держави.
30. З урахуванням наведеного та з огляду на те, що Верховним Судом не встановлено невідповідність оспорюваного у цій справі рішення про відмову включення позивача до Реєстру суб'єктів господарювання, які є юридичними особами і власниками корів та яким нарахована дотація за утримання корів критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, оскільки на час прийняття такого рішення вплинула пасивна поведінка позивача, який зобов'язаний подавати адміністратору Реєстру тварин для реєстрації дані про ідентифікованих тварин, господарства їх розведення та утримання, переміщення, забій, утилізацію, загибель, падіж тварин, колегія суддів не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.
31. Відповідно до частини першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
32. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
33. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
34. Оскільки суди попередніх інстанцій повно встановили обставини справи проте застосували нормативно-правовий акт, який неправильно витлумачили, їх рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового - про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства задовольнити.
Скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 у справі №440/2111/19.
Ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог Селянського фермерського господарства «Каміла» до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду