04 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 826/9937/17
адміністративне провадження № К/9901/62016/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора м. Києва на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року у справі № 826/9937/17 за позовом Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, треті особи - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Терра Проджект», Обслуговуючий кооператив «ЄНІСЕЙСЬКА САДИБА-2», про визнання протиправним та скасування рішення,
Заступник прокурора міста Києва звернувся до суду з позовом до Київської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Терра Проджект", Обслуговуючий кооператив "ЄНІСЕЙСЬКА САДИБА-2", в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 06 квітня 2017 року №141/2363 «Про затвердження детального плану території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва» у зв'язку із тим, що затвердженим детальним планом території в межах вулиці Саперно-Слобідська, проспекту Науки у Голосіївському районі міста Києва фактично змінено Генеральний план міста, а не уточнено його положення, змінено категорію і цільове призначення земельної ділянки.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, Заступник прокурора м. Києва подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що прокурор звернувся до суду з метою захисту прав та інтересів киян. Вказує, що порушення інтересів держави в даному випадку полягає у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням повноважень і всупереч інтересам громадян, оскільки фактично змінено стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом, без врахування його потреб та інтересів мешканців. Затверджений оскаржуваним рішенням детальний план території розроблений із порушенням норм чинного законодавства, оскільки не відповідає Генеральному плану міста Києва. Крім того, відповідачем було змінено категорію і цільове призначення відповідної земельної ділянки.
Ухвалою Верховного Суду від 01.10.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу третя особа ТОВ «Терра Проджект» просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
У зв'язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Судами встановлено, що рішенням Київської міської ради від 06 квітня 2017 року №141/2363 "Про затвердження детального плану території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва" відповідно до статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" вирішено:
« 1.Внести до рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року №518/10006 «Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві» такі зміни:
- позицію 134 Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр. (додаток до Програми створення (оновлення) містобудівної документації в м. Києві) викласти в такій редакції: ДПТ у межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва
2.Затвердити детальний план території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва відповідно до основних техніко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць і доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови, для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення об'єктів містобудування».
Не погоджуючись з рішенням, вважаючи його незаконним, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не доведено, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог статті 5, пункту 6 статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 4.8 Порядку та норм Земельного кодексу України в частині зміни Генерального плану міста Києва та зміни категорії і цільового призначення земельної ділянки, тому у межах спірних правовідносин прокурор не довів факту порушення інтересів держави внаслідок прийняття Київською міською радою оскаржуваного рішення.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Київської міської ради в інтересах киян.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України у чинній на сьогодні редакції.
Так, частинами третьою - п'ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.
До того ж, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:
« 26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов'язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Як убачається з матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій відповідача, означеного предмету спору, описаного характеру спірних правовідносин, прокурор в основному сфокусував увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач. Але поряд з тим, не навів суджень і аргументів, які б опиралися на об'єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, а також чи є громадяни, які за віком чи станом здоров'я самі не можуть здійснити захист свої прав або інтересів, і чи опинилися такі громадяни у певному винятковому загрозливому для їхніх інтересів становищі, яке спонукає прокурора виступити на їхній захист шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.
Термін «територіальна громада» визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр виключає ототожнення її з державою вцілому, або з будь-яким органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. За змістом визначення територіальна громада є досить значною групою фізичних осіб тому представлення їх інтересів має відбуватися на принципах представництва саме осіб.
Для реалізації прав територіальної громади існує місцеве самоврядування, гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Будь-яких форм участі прокурора у місцевому самоврядуванні Конституцією України не передбачено.
В поданому позові, з яким заступник прокурора міста Києва звернувся в інтересах держави не надано жодних пояснень, в чому полягає порушення державних інтересів, при цьому позивачем зазначено, що оскаржуваним рішенням «фактично змінено стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом без врахування потреб міста та інтересів киян».
Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.
Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 108 КАС України (в редакції чинній на момент розгляду справи) має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 155 КАС України, п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України в чинній редакції).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа № 0640/4292/18).
Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
Згідно ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями 240, 340, 341, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Заступника прокурора м. Києва задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року скасувати.
Позовну заяву Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, треті особи - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Терра Проджект», Обслуговуючий кооператив «ЄНІСЕЙСЬКА САДИБА-2», про визнання протиправним та скасування рішення, залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук