Іменем України
03 листопада 2021 року
Київ
справа №420/973/19
адміністративне провадження № К/9901/27535/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/973/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання неправомірними дії та зобов'язання вчинити дії,
провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О., Коваля М.П.,
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив: визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів); зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області ухвалити наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру про надання такого дозволу згідно з графічними матеріалами, поданими як додатки до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував, зокрема тим, що включення спірної земельної ділянки (не сформованої) до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги, не є підставою для відмови у наданні йому згоди на розроблення проекту землеустрою.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 15.05.2019 позовні вимоги задовольнив.
3. Постановою від 19.09.2019 П'ятий апеляційний адміністративний суду рішення суду першої інстанції скасував, у задоволенні позову відмовив.
4. 30.09.2020 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 07.10.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.
6. 04.11.2019 до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому Головне управління Держгеокадастру в Одеській області просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
7. Касаційна скарга розглядається у порядку, що діяв до 08.02.2020, відповідно до пункту 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», що набрав чинності у зазначену вище дату.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що 02.10.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
До клопотання позивач додав: копію паспорта громадянина України; копію реєстраційного номеру облікової картки платника податків; графічний матеріал із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки; копію документа, що підтверджує участь військовослужбовця у виконанні завдань щодо здійснення антитерористичний операцій у східних та південно-східних областях України.
07.09.2018 до Головного управління Держгеокадасту в Одеській області надійшло клопотання Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області від 07.09.2018 № 182, в якому вона просила включити земельну ділянку (державної власності) орієнтовною площею 200 га, розташовану на території Дивізійської сільської ради, до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах терміном на 7 років.
До цього клопотання було долучено рішення XXXIV сесії VII скликання Дивізійської сільської ради від 07.09.2018 №229-VII, відповідно до якого запропоновано включити земельну ділянку (державної власності) орієнтовною площею 200 га, розташовану на території Дивізійської сільської ради, до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах терміном на 7 років.
Наказ Головного управління Держземагенства в Одеській області «Про затвердження переліку земельних ділянок» від 18.09.2014 № 77 наказом від 12.09.2018 № 219 «Про доповнення переліку земельних ділянок» доповнено Додатком № 1 (перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами).
Згідно з цим Додатком земельні ділянки, право оренди на які виставляються на земельні торги за лотом № 1862, знаходяться за адресою: Одеська область, Татарбунарський район (Дивізійська сільська рада, за межами населеного пункту), орієнтованою площею 200,00 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий номер 5125081600:01:001*.
За результатами розгляду клопотання позивача про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області листом від 29.10.2018 №Ш-13554/0-7707/0/37-18 надано відповідь, у якій зазначено, що відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 та наказу Держземагентства України від 15.10.2014 № 328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014 року» Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом від 18.09.2014 № 77 (зі змінами від 12.09.2018 № 219) затверджено перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, і до якого, зокрема вже включена земельна ділянка, щодо якої позивачем подано клопотання. Посилаючись на частину третю статті 136 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що в оскаржуваній відмові ГУ Держгеокадастру в Одеській області не наведено передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у наданні запитуваного позивачем дозволу.
10. Скасовуючи це рішення, апеляційний суд послався на те, що на час звернення позивача з заявою спірна земельна ділянка була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, тому Головне управління Держгеокадастру в Одеській області обґрунтовано на підставі статті 136 ЗК України відмовило у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Основними доводами касаційної скарги ОСОБА_1 є: помилкове неврахування апеляційним судом відсутності наведених у статті 118 ЗК України підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки, а також вимог статей 79-1 та 136 ЗК України, Закону України «Про Державний земельний кадастр», Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051; ненадання належної оцінки наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 12.09.2018 № 219 «Про доповнення переліку земельних ділянок», Додатку № 1 до цього наказу та розміщеній на сайті Держгеокадастру інформації щодо спірної земельної ділянки; помилкове посилання суду апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 02.10.2018 у справі 806/3708/15, правовідносини в якій, на його думку, не є подібними; неврахування апеляційним судом висновку щодо застосування статей 118, 136 ЗК України у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 12.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 19.02.2019 у справі № 815/905/17; помилкове неврахування судами неналежного оформлення відповідачем відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить із наступного.
13. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
15. За змістом частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
16. Частиною сьомою цієї статті встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
17. Ураховуючи наведене, у цій частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
18. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акта.
19. При цьому у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
20. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
21. Пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015 № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
22. Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600 (чинної на момент виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
23. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
24. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
25. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, у тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
26. Ураховуючи наведене, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
27. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.05.2020 у справі № 813/1949/16, від 14.08.2020 у справі № 815/6699/17, від 19.02.2021 у справі № 815/3058/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.
28. У межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, у той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
29. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення, передбаченого законом.
30. Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
31. Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
32. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.
33. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.06.2020 у справі № 823/1166/17, від 25.06.2020 у справі № 818/1010/17, від 14.08.2020 у справі № 815/6699/17 та від 19.02.2021 у справі № 815/3058/17.
34. Оскільки Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не прийняло жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 , а лише надіслало йому лист, у якому повідомило про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки державної власності у користування, суд касаційної інстанції не переріряє вказаних у цьому листі підстав відмови, оскільки такий документ не є рішенням суб'єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 КАС України, відтак не може бути предметом судового розгляду.
35. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
36. Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
37. Частинами першою-третьою статті 351 КАС України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
38. З огляду на наведене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити у справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та зобов'язати відповідача розглянути вказане клопотання із прийняттям за наслідками його розгляду по суті відповідного наказу.
Керуючись статтями 341, 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.05.2019 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання неправомірними дії та зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) та за результатами такого розгляду прийняти відповідне мотивоване рішення у формі наказу.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
Судді: Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик