Справа № 826/2112/15 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
03 листопада 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Єгорової Н.М., Федотова І.В.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві, Управління Державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві про визнання протиправними та скасування наказів в частинах, поновлення на службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач 1, МВС України), Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві (далі - відповідач 2, ГУ МВС у м. Києві), Управління Державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві (далі - відповідач 3, УДАІ ГУ МВС в м. Києві) з вимогами про визнання протиправним та скасування наказу відповідача 1 від 16 січня 2015 року №48 о/с в частині звільнення; 2) визнання протиправним та скасування наказу відповідача 2 від 30 січня 2015 року №59 о/с в частині звільнення; 3) поновлення на службі в органах внутрішніх справ на посаді інспектора сектору АТІ відділу ДАІ з обслуговування Святошинського району, підпорядкованого відповідачу 2; 3) стягнення з відповідача 2 середньомісячного грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, а саме: з дати звільнення позивача по день поновлення на службі.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані накази відповідачів прийнято всупереч положенням Конституції України, міжнародним договорам, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших норм міжнародного права, практиці Європейського суду з прав людини та Закону України «Про очищення влади».
Як вказує позивач, оскаржуваний наказ прийнято за формальними ознаками, оскільки службове розслідування не проводилось, вина у скоєнні вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, яка послужила підставою звільнення, не встановлена та не доведена.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Міністерством внутрішніх справ України та Головним управлінням Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві подано апеляційні скарги, в яких апелянти просить його скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Апеляційні скарги мотивовані тим, що судом першої інстанції прийнято рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права та недотриманням норм процесуального права, за умов невідповідності висновків суду обставинам справи та неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи. Зокрема, в апеляційній скарзі зазначається, що звільнення позивача зі служби здійснювалося на підставі Закону України «Про очищення влади», положення якого є чинними і неконституційними не визнавалися, тому підлягають обов'язковому виконанню.
Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року та від 19 жовтня 2021 року відкрито провадження за апеляційними скаргами Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві, призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
ОСОБА_1 письмового відзиву на апеляційну скаргу не подавав, що не перешкоджає розгляду справи за наявними у ній матеріалами в порядку письмового провадження.
Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційних скарг та, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, а рішення суду першої інстанції слід залишити без змін з наступних підстав.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції правомірно виходив з недоведеності тих обставин, що позивач здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, у зв'язку з чим звільнення позивача оскаржуваними наказами здійснено за відсутності законних підстав.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції від 07 липня 2021 року та оцінюючи відповідні висновки, викладені у рішенні, колегія суддів враховує, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Частиною шостою зазначеної статті Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Однією із правових гарантій захисту громадян від незаконного звільнення з роботи є встановлений законами України вичерпний перелік підстав для звільнення працівника.
Закон України «Про очищення влади», який набрав чинності 16.10.2014 року, визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
Відповідно до статті 1 Закону очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Як вбачається з фактичних обставин справи, наказом МВС України від 16 січня 2015 року №48 о/с «По особовому складу» відповідно до вимог пункту 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» та згідно з пунктами 62 «а», 66 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (із поставленням на військовий облік) за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, капітана міліції ОСОБА_1 , інспектора сектору автомобільно-транспортної інспекції відділу Державної автомобільної інспекції з обслуговування Святошинського району.
Наказом ГУ МВС України в м. Києві від 30 січня 2015 року №59 о/с «Щодо особового складу» відповідно до вимог пункту 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» та підпункту «а» пункту 62 «та пункту 66 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік), за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу капітана міліції ОСОБА_1 (М-090123), інспектора сектору автомобільно-транспортної інспекції відділу Державної автомобільної інспекції з обслуговування Святошинського району, підпорядкованого Головному управлінню, 30 січня 2015 року.
Відповідно до пункту 10 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням: працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року №737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року №743-VII.
Отже, обов'язковою умовою застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади», є факт перебування працівника на посаді у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не звільнення його у випадку, якщо він складав та/або своєю дією сприяв складенню, зокрема, протоколів про адміністративне правопорушення стосовно осіб, звільнених від адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань», Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України».
Як правильно зазначив суд першої інстанції, відповідачі, на яких покладено обов'язок доказування в адміністративному процесі, не надали жодних доказів, які б підтверджували наявність правових підстав для застосування до позивача в якості підстави для звільнення пункту 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», зокрема, матеріали справи не містять жодних доказів на підтвердження складення позивачем чи сприяння складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року №737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року №743-VII.
Відповідно до частини чотирнадцятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» звільнення проводиться за наслідками висновку проведеної перевірки.
Отже, звільнення на підставі положень Закону України «Про очищення влади» передбачає обов'язкову процедуру, яка полягає у проведенні перевірки особи та можливість її звільнення за результатами такої перевірки, крім випадків, визначених пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади», відповідно до якого особи, які підпадають під зазначені критерії, звільняються без проведення перевірки.
Відповідач 2 в апеляційній скарзі посилається на обставини проведення перевірки стосовно позивача, водночас, не надає суду апеляційної інстанції документальних доказів на підтвердження таких доводів.
Також підставою для застосування до позивача пункту 66 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, а саме: за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, стало вчинення діяння, передбаченого пунктом 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади».
Проте, у зв'язку з відсутністю перевірки, проведеної відповідно до Закону України «Про очищення влади», неможливо вважати факт вчинення такого діяння встановленим в порядку, передбаченому законом.
Колегія суддів також зазначає, що Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
У зв'язку з цим у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
Колегія суддів вважає за необхідне також звернути увагу на те, що Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17, вказавши на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов'язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об'єктивні вимоги до неї).
17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п'ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону №1682-VII, що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків. Суд дійшов того висновку, що Закон України «Про очищення влади» вплинув на заявників у трьох аспектах: їх звільнили з державної служби; до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років, та відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону «Про очищення влади». Суд вважає, що поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої винагороди. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби, у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці. Відомості про застосування до заявників заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», було одразу оприлюднено, ще до того, як було розглянуто їхні позови. Закон «Про очищення влади» не вимагав будь-якого доведення індивідуальної вини, а його оголошена мета полягала в «очищенні» державної служби від осіб, які асоціювалися із «узурпацією влади», підривом основ національної безпеки та оборони і порушеннями прав людини. За таких обставин застосування заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», ймовірно було тісно пов'язано із соціальною та професійною стигматизацією, як стверджували заявники. Той факт, що на момент подій поведінка заявників була законною, є аспектом, який також може враховуватися під час оцінки необхідності втручання.
Усталений принцип практики Суду полягає у тому, що люстрація не може застосовуватись для покарання, відплати або помсти. Це також стосується оскаржуваних заходів, передбачених Законом України «Про очищення влади». Згідно з твердженнями Верховного Суду та доводами Уряду мета Закону «Про очищення влади» полягала у відновленні довіри до державних установ і захисті демократичної форми правління.
Проте цілком можливо, що зазначені цілі могли бути досягнуті шляхом застосування менш суворих заходів як, наприклад, якщо це можливо, відсторонення заявників від їхніх керівних посад після проведення індивідуальної оцінки та, якщо це можливо, переведення на менш відповідальні посади. Далекосяжний характер застосованих до заявників заходів у поєднанні з доволі гострими формулюваннями, використаними у статті 1 Закону «Про очищення влади» щодо цілей Закону, порушують питання про те, що деякі із цих заходів принаймні частково були вмотивовані помстою тим, хто асоціювався з попередньою владою.
Метою Закону України «Про очищення влади» є недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах верховенства права та законності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності та гарантування права на захист.
Відповідно до частини другої статті 61 Конституції України, юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Відповідно до статті 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях.
Під час розгляду справи відповідачі не надали доказів того, що позивач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, тобто у даному випадку, відповідачем не доведено дотримання основоположних принципів очищення влади, визначених Законом України «Про очищення влади».
Виходячи з такого, колегія суддів приходить до висновку, що звільнення позивача оскаржуваними наказами є протиправним.
Виходячи із системного аналізу фактичних обставин справи та норм чинного законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
В іншій частині рішення колегія суддів не надає оцінки висновкам суду першої інстанції щодо стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки щодо них апелянтом не висловлюються жодні аргументи та доводи.
Згідно з частиною першою статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Враховуючи викладене в сукупності, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам, а доводи апелянтів їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів не скасовує та не змінює судове рішення підстави для перерозподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -
Апеляційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 липня 2021 року у справі №826/2112/15 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач О.М. Кузьмишина
Судді Н.М. Єгорова
І.В. Федотов