Справа № 320/7292/21 Суддя першої інстанції: Дудін С.О.
03 листопада 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Степанюка А.Г.,
суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,
при секретарі - Закревській І.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на проголошену о 14 годині 24 хвилині ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року, повний текст якої складено 31 серпня 2021 року, у справі за позовом ОСОБА_1 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради Бучанського району Київської області, треті особи - ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю «БК Житлопромбут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Томін Фемілі Девелопмент», про визнання протиправним та скасування дозволу, -
У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради Бучанського району Київської області (далі - Відповідач, ІДАБК Ірпінської міськради) про визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт від 11.12.2020 №КСО12201210893, виданий ІДАБК Ірпінської міськради.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_2 (далі - Третя особа-1, ОСОБА_2 ), Товариство з обмеженою відповідальністю «БК Житлопромбут» (далі - Третя особа-2, ТОВ «БК Житлопромбуд»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Томін Фемілі Девелопмент» (далі - Третя особа-3, ТОВ «Томін Фемілі Девелопмент»).
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26.08.2021 задоволено клопотання ОСОБА_2 - закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України та роз'яснено Позивачу, що ця справа підлягає розгляду місцевим загальним судом за правилами Цивільного процесуального кодексу України. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_3 не був безпосереднім учасником публічно-правових відносин між Відповідачем і Третіми особами, у межах яких прийнято оскаржуваний акт, та звернувся за захистом своїх приватно-правових інтересів як власник суміжної земельної ділянки, що, попри суб'єктний склад учасників справи, свідчить про неналежність цього спору до такого, який би міг вирішуватися у порядку адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати її та направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом при постановленні оскаржуваної ухвали не було заслухано думку сторін у справі, не визначено склад взаємовідносин та учасників справи, не з'ясовано, чи довіряють сторони суду, не розглянуто клопотання про участь представника Позивача у судовому засіданні. Крім того, наголошує, що з метою захисту свого законного інтересу, який захищає Генеральний план міста Ірпінь, ОСОБА_1 і звернувся до суду з цим позовом, оскільки на території садибної та котеджної забудови неможливо допускати будівництво багатоповерхових житлових будинків.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2021 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 03.11.2021.
У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.
Учасники справи, які належним чином повідомлялися про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ірпінської міської ради №217 від 31.08.2020 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування будівництва «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 » від 31.01.2020 №0028-01-2020 (т. 1 а.с. 99). Замовником будівництва визначено ОСОБА_2 .
Із змісту вказаного документа вбачається, що будівництво має здійснюватися на земельних ділянках з кадастровими номерами 32109000000:01:047:0271, 32109000000:01:047:0270, 32109000000:01:047:0272, 32109000000:01:047:0016.
У свою чергу, 11.12.2020 Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області надано замовнику, ОСОБА_2 , та генеральному підряднику, ТОВ «БК Житлопромбуд», дозвіл на виконання будівельних робіт №КСО12201210893 з нового будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 (т. 1 а.с. 116).
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що у позовній заяві Позивач зазначив, що він фактично проживає за адресою: АДРЕСА_3 , по сусідству із будівельним майданчиком за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , та внаслідок здійснення початку будівництва втратив спокій та отримав розлад звичайного ритму свого життя у зв'язку з відчуттям дискомфорту, психічного перенапруження, незручностей у користуванні власним автотранспортом тощо. Позивач стверджує, що через порушення ДБН та риття котловану на небезпечній відстані від будинку ОСОБА_1 відбувається зсув ґрунту та з'явилися тріщини в його будинку. Отже, Позивач зауважує, що відповідачем порушено право позивача на комфортне та безпечне життя у власному будинку, що і стало підставою для звернення до суду.
На підставі встановлених вище обставин суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 124 Конституції України, ст. ст. 2, 4, 5, 19, 238, 239, 242 КАС України, ст. ст. 11, 16 ЦК України та ст. 19 ЦПК України, а також ряду правових позицій Великої Палати Верховного Суду і Верховного Суду, прийшов до висновку про закриття провадження у справі з огляду на необхідність її розгляду за правилами цивільного судочинства у розрізі суті спірних правовідносин безвідносно до правового статусу відповідача, який є суб'єктом владних повноважень.
З такими висновками суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні від 20.07.2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
У подальшому така позиція Великої Палати Верховного Суду залишається незмінною, про що свідчить, зокрема, постанова від 17.06.2020 у справі № 826/102/18
Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За приписами ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Частиною 3 статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Судом першої інстанції залишено поза увагою, що, поряд з аргументами про те, що спірне будівництво негативно впливає на його екологічні права та комфортне проживання, ОСОБА_1 у позовній заяві наголошував, що дозвіл на виконання будівельних робіт виданий всупереч вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 у зв'язку з тим, що у документах для його отримання зазначені недостовірні відомості, а наміри забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні не відповідають. У цьому контексті Позивач також стверджує, що будівництво багатоквартирних житлових будинків здійснюється у кварталі садибної і котеджної забудови, де і мешкає ОСОБА_1 . Також в апеляційній скарзі, як було встановлено вище, наголошує, що оскаржуваним дозволом на виконання будівельних робіт порушено його право як члена територіальної громади міста Ірпеня на вільне проживання у приватному секторі (територія садибної і котеджної забудови), що охороняється Генеральним планом міста Ірпінь.
У контексті наведеного судова колегія звертає увагу, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Порядок отримання дозволу на виконання будівельних робіт регламентовано статтею 37 цього Закону, частиною четвертою якого передбачено, що підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є: 1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; 2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства; 3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; 4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».
Рішення про видачу або анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до суду.
Викладене, у свою чергу, свідчить, що законодавцем закріплено як вичерпні підстави відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, так і можливість оскарження до суду рішення, зокрема, про видачу такого дозволу.
Статтею 6 передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».
До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
У свою чергу, відповідно до положень статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Указаним законом визначені система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.
Конституційний Суд України у справі № 7-рп/2009 (рішення від 16.04.2009) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
Отже, органи місцевого самоврядування у спірних (конкретних) правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Як вбачається із змісту позовної заяви, ключовим питанням при оскаржені рішення суб'єкта владних повноважень Позивач зазначав невідповідність спірного рішення вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який в першу чергу спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересі, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає.
Відтак, з огляду на наведене, колегія суддів вважає помилковими та передчасними висновки суду першої інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи, стосуються оскарження фізичною особою (членом територіальної громади) законності рішення органу місцевого самоврядування щодо забудови земель територіальної громади.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.02.2021 у справі № 320/5710/20.
Щодо посилання суду першої інстанції на правові позиції Великої Палати Верховного Суду у справах №815/1568/16-а, №490/13285/13-а, №564/2064/18, №462/5617/16-а, №727/8819/16-а та Верховного Суду у справах №260/286/19, №420/288/20 та №420/3168/20, судова колегія вважає указані судові рішення нерелевантними до спірних правовідносин з огляду на таке. У справі №815/1568/16 спір виник у зв'язку із необхідністю відшкодування шкоди, завданої співвласнику житлового будинку будівельними роботами іншого співвласника. У справі №490/13285/13 підставами позову визначено обмеження права користування земельною ділянкою через узаконення права власності на об'єкт будівництва на ній іншою особою. Висновки у справах №564/2064/18 та №462/5617/16 стосувалися правовідносин, які виникли у зв'язку із здійсненням реконструкції квартири у багатоквартирному житловому будинку без згоди власників інших квартир. Спір у справі №727/8819/16 стосувався захисту права на земельну ділянку колишнім її орендарем після видачі дозволу на будівництво новому орендарю. У справі №260/286/19 спір було віднесено до приватно-правових через те, що рада захищала своє право як власник земельної ділянки, на якій було надано дозвіл на будівництво іншій особі. Закриття провадження в адміністративній справі №420/288/20 мало місце у зв'язку з тим, що спір виник щодо захисту цивільних прав внаслідок неможливості використання певних територій населеного пункту для рекреаційних потреб, а у справі №420/3168/20 - внаслідок існування майнових прав третіх осіб на частини об'єкта будівництва.
Разом з тим, на відміну від вищеперерахованих справ, обставини справи №320/7292/21 є відмінними, позаяк, як було підкреслено вище, спір у ній виник у зв'язку із оскарження фізичною особою (членом територіальної громади) законності рішення органу місцевого самоврядування щодо забудови земель територіальної громади, що, як було підкреслено Верховним Судом у справі №320/5710/20, свідчить про його публічно-правовий характер.
Як вже було зазначено вище, зі змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо випливає, що доступність правосуддя є невід'ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі «Голдер проти Великої Британії» від 21.02.1975 Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід'ємне право особи на доступ до суду.
Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини, свідчить, що постановлена передчасно та без урахування норм процесуального права оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв'язку з чим підлягає скасуванню.
Щодо аргументів Позивача про те, що при постановленні оскаржуваної ухвали не було заслухано думку сторін у справі, не визначено склад взаємовідносин та учасників справи, не розглянуто клопотання про участь представника Позивача у судовому засіданні, судова колегія звертає увагу, що письмові пояснення щодо вибору юрисдикції спору наявні у матеріалах справи, що свідчить те, що запереченням щодо заявленого клопотання останній скористався (т. 1 а.с. 208-210), питання складу учасників справи було доцільно вирішувати після визначення юрисдикційної належності спору, а оцінками висновкам суду щодо встановлення суті правовідносин була викладена судовою колегією вище.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи, що, як було неодноразово підкреслено вище, оскільки спір у цій справі виник з метою захисту права особи як члена територіальної громади на дотримання органами місцевого самоврядування правил забудови населеного пункту, а не з метою задоволення приватного майнового інтересу, то судова колегія приходить до висновку про необґрунтованість постановленої Київським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв'язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 238, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року - скасувати.
Справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Степанюк
Судді Н.П. Бужак
М.І. Кобаль
Повний текст постанови складено та підписано « 03» листопада 2021 року.