01 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 340/702/20
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Шальєвої В.А.
суддів: Олефіренко Н.А., Чабаненко С.В.,
секретар судового засідання Солодкова К.А.
за участі представника відповідача Левіт А.Р. (в режимі відеоконференцзв'язку),
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 р. (суддя Момонт Г.М., повне судове рішення складено 14.06.2021 р.) в справі № 340/702/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, вихідної допомоги та середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні,
ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30.01.2020 р., яким його звільнено 31 січня 2020 року з посади заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації у зв'язку з ліквідацією державного органу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації; поновлення на посаді заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації; стягнення з Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, а у випадку його ліквідації станом на момент ухвалення рішення суду, - з Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з дати звільнення і до дня ухвалення судом рішення в справі; стягнення з Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, а у випадку його ліквідації станом на момент ухвалення рішення суду, - з Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, вихідної допомоги в розмірі 35 937,72 грн., різниці між сумою виплаченої заробітної плати за січень 2020 року та сумою, що підлягала сплаті у зв'язку з підвищенням посадових окладів, грошової компенсації за невикористану відпустку, середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні за період з дати звільнення і до дня ухвалення судом рішення в справі.
Позивачем 11.03.2021 р. подано заяву про уточнення позовних вимог, відповідно до якої він просить скасувати наказ Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30.01.2020 р., яким його звільнено 31 січня 2020 року з посади заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації у зв'язку з ліквідацією державного органу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації; поновити на посаді заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації; стягнути з Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з дати звільнення і до дня ухвалення судом рішення в справі; стягнути з Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації на його користь вихідну допомогу в розмірі 35 937,72 грн. та середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні за період з 01.04.2020 р. і до дня ухвалення судом рішення в справі (а.с. 19-20 т.3).
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 р. позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30 січня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 »; поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації з 01 лютого 2020 року; стягнуто з Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 583 560,12 грн.; в задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення з підстав неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідності висновків суду обставинам справи, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Вказує, що Департамент захисту довкілля Запорізької ОДА як юридична особа публічного права був створений 01.10.2020 р., а не одночасно із ліквідацією Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА 01.02.2020 р. Тобто, оскільки спірні правовідносини виникли між позивачем та Департаментом екології та природних ресурсів у січні 2020 р., то є очевидним, що на момент їх виникнення Департаменту захисту довкілля взагалі не існувало. При цьому Департамент захисту довкілля не є правонаступником певного структурного підрозділу Запорізької ОДА.
Оскільки Департамент захисту довкілля не є правонаступником ліквідованого органу, зобов'язання щодо виплати грошових коштів колишнім працівникам Департаменту екології та природних ресурсів буде вважатися порушенням бюджетного законодавства.
Зазначає про дотримання процедури вивільнення працівників, тому вважає, що відсутні підстави для скасування наказу про звільнення позивача.
Також вказує на неврахування судом першої інстанції правових висновків Верховного Суду України стосовно того, що у разі неможливості поновлення особи на посаді внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, суд має визнати звільнення незаконним та зобов'язати ліквідаційну комісію або власника виплатити працівникові заробітну плату за час вимушеного прогулу.
В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.
Позивач до судового засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду повідомлений належним чином, подав до суду заяву про розгляд справи за його відсутності, у зв'язку з чим суд визнав за можливе здійснити апеляційний перегляд справи за відсутності позивача.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить до висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 24.04.2017 р. №82-к «Про призначення ОСОБА_1 » призначено з 25 квітня 2017 року на посаду заступника директора департаменту - начальника управління розвитку заповідної справи Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Пунктом 5 розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» від 28.11.2019 р. №588 припинено шляхом ліквідації з 01.02.2020 р. діяльність Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, функції якого передаються до Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації. Встановлено, що права і обов'язки ліквідованого Департаменту екології та природних ресурсів облдержадміністрації зберігаються за Департаментом агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації.
ОСОБА_1 29.11.2019 р. попереджено про наступне вивільнення з посади заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації на підставі пункту 11 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв'язку з ліквідацією державного органу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Наказом Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації від 30.01.2020 р. №34-к «Про звільнення ОСОБА_1 » звільнено ОСОБА_1 31 січня 2020 року з посади заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації у зв'язку з ліквідацією державного органу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Встановивши, що внаслідок прийняття розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 28.11.2019 р. №588 «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» не відбулося зміни щодо загальної кількості штатної чисельності працівників Запорізької обласної державної адміністрації, а ОСОБА_1 не пропонувалися всі наявні вакантні посади як станом на дату ознайомлення із попередженням про вивільнення, так і перед самим звільненням, суд першої інстанції дійшов висновку, що звільнення позивача відбулось з порушенням процедури, визначеної КЗпП України, а тому наказ Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30.01.2020 р. «Про звільнення ОСОБА_1 » підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Судом першої інстанції також враховано, що позивач як особа з інвалідністю ІІІ групи, яка не досягла пенсійного віку, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 14 Закону України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. №5067-VІ має додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню.
Зважаючи на висновок щодо протиправності наказу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30.01.2020 р., суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивач підлягає поновленню на посаді заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації з 01 лютого 2020 року.
Судом першої інстанції розраховано середній заробіток за час вимушеного прогулу, який має бути стягнутий на користь позивача, в розмірі 583 560,12 грн., виходячи з того, що середньоденна заробітна плата, визначена за два місяця до звільнення, складає 1 711,32 грн., а загальна кількість робочих днів вимушеного прогулу становить 341 робочий день.
При цьому суд першої інстанції вважав, що сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу має бути стягнута з Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації.
Суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог про стягнення з Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації на користь позивача вихідної допомоги в розмірі 35 937,72 грн. та середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні за період з 01.04.2020 р. і до дня ухвалення судом рішення в справі, зазначивши, що виплата вихідної допомоги пов'язується із звільненням працівника. Оскільки встановлена протиправність звільнення позивача, якого поновлено на посаді, тому відсутні підстави для виплати позивачу вихідної допомоги при звільненні.
Оскільки позивачем не доведено факту затримки відповідачем розрахунку при звільненні, то відсутні підстави і для стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку.
Відповідачем рішення суду першої інстанції оскаржене в частині задоволених позовних вимог.
Здійснюючи апеляційний перегляд справи в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд визнає висновок суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог обґрунтованим, з огляду на наступне.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 проходив державну службу на посаді заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Наказом в.о. директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30.01.2020 р. «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1№ частини першої статті 87, статті 89 Закону України «Про державну службу», пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, розпорядження голови обласної державної адміністрації від 28.11.2019 р. № 588 «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» звільнено ОСОБА_1 31 січня 2020 року з посади заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації у зв'язку з ліквідацією державного органу - Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Підставою видання наказу зазначено попередження про наступне вивільнення від 29.11.2019 р., розпорядження голови обласної державної адміністрації від 28.11.2019 р. № 588 «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації».
Спірним під час апеляційного перегляду справи є правомірність звільнення позивача з державної служби у зв'язку з ліквідацією державного органу, а також питання правонаступництва Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації стосовно прав та обов'язків Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначаються Законом України «Про державну службу» № 889-VIII від 10.12.2015 р. (далі - Закон № 889-VIII), який застосовується судом в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин.
Статтею 5 Закону № 889-VIII встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Підстави для припинення державної служби визначені у статті 83 Закону №889-VIII, пунктом 4 частини першої якої встановлено, що державна служба припиняється, зокрема за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87№ цього Закону).
За приписами пункту 1№ частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є ліквідація державного органу.
Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, суб'єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п'ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.
Згідно зі статтею 5№ Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
За змістом частини п'ятої статті 22 Закону № 889-VIII у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб'єкта призначення може здійснюватися без обов'язкового проведення конкурсу.
Відтак, будь-яких інших застережень щодо процедури припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, у тому числі і у разі ліквідації державного органу, приписи статті 87 Закону №889-VIII, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, не містили.
Відтак, є правильним висновок суду першої інстанції, що оскільки питання щодо особливостей вивільнення працівників у разі реорганізації, ліквідації державного органу нормами спеціального закону не врегульовані, до таких правовідносин мають застосовуватися норми законодавства про працю, зокрема, КЗпП в тій частині, що не врегульована Законом № 889-VIII.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Тобто законодавцем ліквідація підприємства, установи, організації за своєю суттю є зміною в організації виробництва і праці.
За змістом статті 36 КЗпП у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується.
Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП).
Частиною другою статті 40 КЗпП передбачено, що таке звільнення допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Згідно з частинами першою та третьою статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
Приведені норми законодавства дають підстави для висновку, що законодавцем визначено такі умови (гарантії) для вивільнення працівників при скороченні чисельності або штату як персональне попередження працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці; обов'язок власника підприємства чи уповноваженого ним органу запропонувати працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
В цьому випадку Департаментом екології та природних ресурсів Запорізької ОДА 29.11.2019 р. персонально попереджено позивача про наступне звільнення на підставі пункту 1№ частини першої статті 87 Закону N 889-VIII, але не запропоновано будь-яку вакантну посаду та не вжито жодних заходів для працевлаштування позивача.
При цьому відповідачем не надано доказів відсутності вакантних посад на час звільнення позивача, не надано доказів вжиття заходів з встановлення наявності у позивача права на переважне залишення на роботі.
Отже, встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а навпаки зумовлює обов'язок роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення. Тобто, роботодавець зобов'язаний запропонувати усі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працював працівник, який вивільнюється.
Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11.06.2020 р. у справі №826/19187/16 (провадження №К/9901/48395/18), від 31.03.2020 р. у справі №826/6148/16 (провадження №К/9901/53009/18), від 09.10.2019 р. у справі №821/595/16 (провадження №К/9901/11497/18), а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2018 р. у справі №800/538/17 (провадження №П/9901/310/18).
З огляду на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 25.07.2019 р. у справі №807/3588/14 (провадження №К/9901/15505/19) та від 27.05.2020 р. у справі №813/1715/16 (провадження №К/9901/17313/18), обов'язок щодо працевлаштування працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з'явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.
Враховуючи викладене, суд погоджує висновок суду першої інстанції, що відповідачем при звільненні позивача не дотримано вимоги частини другої статті 40, частин другої і третьої статті 49-2 КЗпП, статті 87 Закону N 889-VIII, які встановлюють гарантії працівників при вивільненні у разі скороченні чисельності або штату працівників.
Розпорядженням голови Запорізької облдержадміністрації № 588 від 28.11.2019 р. «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» прийнято рішення про припинення шляхом ліквідації з 01.02.2020 р. Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, функції якого передано Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької облдержадміністрації.
Пунктом п'ятим цього розпорядження визначено, що права та обов'язки ліквідованого Департаменту екології та природних ресурсів облдержадміністрації зберігаються за Департаментом агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької облдержадміністрації.
Судом встановлено, що 01.09.2020 р. до Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР) внесено запис про державну реєстрацію припинення Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Розпорядженням голови Запорізької облдержадміністрації № 402 від 18.09.2020 р. «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» перейменовано з 01.10.2020 р. Департамент агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької облдержадміністрації на Департамент агропромислового розвитку Запорізької обласної державної адміністрації; встановлено, що функції перейменованого Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля зберігаються за Департаментом агропромислового розвитку в частині виконання функцій щодо реалізації державної політики в сфері агропромислового комплексу (пункт 2 розпорядження).
Пунктом 3 розпорядження № 402 від 18.09.2020 р. голови Запорізької облдержадміністрації вирішено утворити з 01.10.2020 р. Департамент захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації як юридичну особу публічного права; встановлено що Департамент захисту довкілля здійснює функції, зокрема, щодо забезпечення реалізації державної політики у сферах охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів (земля, поверхневі та підземні води, атмосферне повітря, ліси, тваринний і рослинний світ, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), екологічної безпеки, заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі; здійснення регулювання у сферах охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, у сфері поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі.
Таким чином, саме до Департаменту захисту довкілля перейшли функції та компетенція ліквідованого Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Європейським судом з прав людини у рішенні від 13.01.2011 р. в справі «Чуйкіна проти України» зроблено висновок, що ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу.
За правовою позицією, викладеною Верховним Судом України, зокрема, в постанові від 27.05.2014 р. в справі № 21-108а14, ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У зв'язку з цим при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників з'ясовувати реальність такої ліквідації із врахуванням вищенаведеного.
Верховним Судом в постанові від 11.10.2019 р. в справі № 812/1408/16 висловлена наступна правова позиція з питання публічного правонаступництва.
«Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому. При цьому обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17), від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.
У такому разі також відбувається вибуття суб'єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов'язків, що відбувається із суб'єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб'єкта владних повноважень, припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб'єктом, коли права та обов'язки суб'єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб'єкта владних повноважень, а також можливість суб'єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб'єкта владних повноважень, не пов'язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб'єктом владних повноважень.».
Витягом з ЄДР підтверджено, що 18.09.2020 р. проведено державну реєстрацію створення Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації.
Отже, є правильним висновок суду першої інстанції, що Держава в особі Запорізької обласної державної адміністрації не відмовилася від функцій Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, діяльність якого припинено на підставі розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» від 28.11.2019 р. №588, а обсяг повноважень та функцій Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації є ідентичним до повноважень та функцій припиненого Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, що свідчить про перехід повноважень ліквідованого Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації до Департаменту агропромислового розвитку та захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, а з 01.10.2020 р. - до новоствореного органу Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, тобто в цьому випадку фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація юридичної особи Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації.
Додатком 1 до розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 06.07.2018 р. №345 «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» встановлена штатна чисельність працівників Запорізької обласної державної адміністрації, яка становила 618 осіб.
Додатком 1 до розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 28.11.2019 р. №588 «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» штатна чисельність працівників Запорізької обласної державної адміністрації також становила 618 осіб.
Відтак, є вірним висновок суду першої інстанції, що внаслідок прийняття розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 28.11.2019 р. №588 «Про зміну штатної чисельності структурних підрозділів обласної державної адміністрації» не відбулося зміни щодо загальної кількості штатної чисельності працівників Запорізької обласної державної адміністрації.
В цьому випадку при вивільненні ОСОБА_1 не пропонувалися всі наявні вакантні посади як станом на дату ознайомлення із попередженням про вивільнення, так і перед самим звільненням, що свідчить про те, що звільнення ОСОБА_1 відбулось з порушенням процедури, визначеної КЗпП, а тому суд погоджує висновок суду першої інстанції про протиправність наказу Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації №34-к від 30.01.2020 р. про звільнення позивача.
Відповідно до частини першої статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Оскільки судом першої інстанції правильно визнано протиправним та скасовано наказ про звільнення позивача, є правильним висновок суду першої інстанції про поновлення позивача на тій посаді, з якої його звільнено, - заступника директора департаменту - начальника управління раціонального використання земель, природно-заповідного фонду та природоохоронних програм Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА з 01.02.2020 р.
Відповідно до частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Відповідачем не приведено доводів у спростування суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнутого на користь позивача, тому судом не надається правова оцінка висновкам суду першої інстанції в цій частині.
Доводи апелянта стосовно того, що Департамент захисту довкілля не є правонаступником ліквідованого органу, тому зобов'язання щодо виплати грошових коштів колишнім працівникам Департаменту екології та природних ресурсів буде вважатися порушенням бюджетного законодавства, суд не може визнати обґрунтованими, адже ці доводи виходять за межі предмету доказування в цій справі.
Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 р. в справі № 340/702/20 залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 р. в справі № 340/702/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, вихідної допомоги та середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття 01.11.2021 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 03.11.2021 р.
Суддя-доповідач В.А. Шальєва
суддя Н.А. Олефіренко
суддя С.В. Чабаненко