про повернення позовної заяви
28 жовтня 2021 рокуСєвєродонецькСправа № 360/5395/21
Суддя Луганського окружного адміністративного суду Шембелян В.С., перевіривши матеріали за позовною заявою Керівника Сватівської окружної прокуратури до Відділу культури Сватівської міської ради, третя особа Релігійна організація «Свято-Різдва-Іоанно-Предтеченська парафія села Мілуватки Сєвєродонецької єпархії Української православної церкви» про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,
29 вересня 2021 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Керівника Сватівської окружної прокуратури до Відділу культури Сватівської міської ради, третя особа Релігійна організація «Свято-Різдва-Іоанно-Предтеченська парафія села Мілуватки Сєвєродонецької єпархії Української православної церкви», в якій позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність відділі культури, молоді та спорту Сватівської міської ради Сватівського району Луганської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації про занесення об'єкту культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на Сватівської міської ради, а саме будівлі Храму «Різдва Іоанна Предтечі», що знаходиться в с. Мілуватка Сватівського району Луганської області (охоронний номер №268-ВР);
- зобов'язати відділ культури молоді та спорту Сватівської міської ради Сватівського району Луганської області подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації про занесення об'єкту культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Сватівської міської ради, а саме: будівлі Храму «Різдва Іоанна Предтечі», що знаходиться в с. Мілуватка Сватівського району Луганської області (охоронний номер №268-ВР).
Ухвалою суду від 04.10.2021 позовну заяву залишено без руху. Запропоновано керівнику Сватівської окружної прокуратури протягом 7-ми (семи) календарних днів з дати отримання даної ухвали усунути недоліки позовної заяви шляхом надання суду позовної заяви, що оформлена з дотриманням вимог, встановлених статтями 160, 161, 53 КАС України, з уточненим обґрунтуванням права звернення до суду відповідних суб'єктів владних повноважень у сфері охорони культурної спадщини відповідно до вимог Конституції та законів України, відсутності в них об'єктивної можливості звернутися до суду у визначених законодавством випадках самостійно, статусу прокурора як позивача в цій справі, визначенням відповідних сторін та уточненням позовних вимог в частині визначення певного змісту відповідного клопотання, неподання якого фактично оскаржує позивач, наданням копій уточнених позовних вимог для вручення іншим учасникам процесу.
Суд зазначав, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Згідно з вимогами ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Таким чином прокурор може звертатися до адміністративного суду в інтересах суб'єкта владних повноважень або замість такого суб'єкта.
Суд, залишаючи позов прокурора без руху зазначав, що відповідно до вимог ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України та ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор має право звернення до суду саме в інтересах держави, тобто: а) в інтересах позивача - суб'єкта владних повноважень, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо цей орган такі функції не виконує або виконує неналежним чином; б) як позивач самостійно - у разі відсутності такого суб'єкта або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду - тобто замість такого суб'єкта.
Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Суд також зазначав, що системний аналіз вказаних норм законодавства свідчить про те, що право звернення до суду прокурора в порядку адміністративного судочинства залежить від права відповідного суб'єкта владних повноважень на таке звернення, що має бути визначено Конституцією та законами України, а також послався на необхідність обгрунтування такого права в уточненому позові.
Суд звертає увагу на ті обставини, що визначені КАС України поняття "право звернення до суду" (ст. 5 КАСУ) та поняття "повноваження звернення до суду" (останнє охоплюється поняттям "адміністративно-процесуальної правосуб'єктності" - ст. 43 КАСУ) є різними за змістом, отже їх неможливо ототожнювати або підміняти один одним.
Тому, відповідно до вимог чинного законодавства прокурор має право самостійно як позивач звернутися з позовом до адміністративного суду, якщо суб'єкт владних повноважень, якому законодавчо надано право звернення до суду в таких випадках, відсутній (ліквідований, ще не створений тощо) або в такого суб'єкта, за наявності визначеного законом права звернення до суду, відсутні повноваження на самостійне здійснення такого права (відсутність керівника та повноважних представників тощо).
В інших випадках прокурор має звертатися до адміністративного суду лише в інтереах відповідного суб'єкта владних повноважень, який має законодавчо визначене право звернення до суду, однак, не виконує (неналежно виконує) покладені на нього функції та не звертається до суду (для стягнення податків, вжиття заходів реагування тощо).
Таке розуміння права звернення прокурора з позовом до адміністративного суду в інтересах держави відповідає вимогам ст.19 Конституції України, ст. ст. 2 , 5, 53 КАС України та ст.23 Закону України "Про прокуратуру".
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Процесуальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
На виконання вимог ухвали суду від 04.10.2021 про залишення позовної заяви без руху, позивачем 12.10.2021 надано уточнену позовну заяву, в якій, крім іншого зазначено, що саме на Відділ культури Сватівської міської ради покладено обов'язок щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управління культури, національностей та релігій Луганської обласної державної адміністрації про занесення об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, який ним не виконано, у зв'язку з чим прокурором подано позов до вказаного суб'єкта владних повноважень як до відповідача у справі.
В обґрунтування права звернення до суду прокурора як позивача зазначено, що Законом України "Про охорону культурної спадщини" не визначено орган, який уповноважено звертатись з позовом щодо зобов'язання відповідного органу вчинити певні дії, направлені на подання таких пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єкта культурної спадщини до вказаного реєстру.
Отже, всупереч вимогам ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором визначено себе позивачем за наявності певного суб'єкта владних повноважень, який неналежним чином виконує покладені на нього функції у спірних правовідносинах, отже має статус позивача у даній справі відповідно до вимог ч. 5 ст.53 КАС України. Крім того, відсутність визначеного законом права звернення до суду у певних суб'єктів владних повноважень з такими вимогами виключає і можливість (право) звернення прокурора до адміністративного суду замість такого суб'єкта в разі його відсутності чи відсутності в нього повноважень.
Отже, викладене в уточненому позові обґрунтовування прав прокурора на звернення до адміністративного суду є хибним і таким, що суперечить вимогам чинного законодавства. Подібне тлумачення може призвести до свавільного обґрунтовування як належного будь-якого звернення прокурора як позивача в адміністративних справах у всіх випадках, коли законом чи Конституцією не надано право звернення до суду суб'єктам владних повноважень, що не відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, викладеним в статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також вимогам ч.2 ст.19 Конституції України.
З урахуванням вищенаведеного суд дійшов висновку, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави відсутні.
Відповідно до пункту сьомого частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Таким чином суд дійшов висновку, що позовну заяву Керівника Сватівської окружної прокуратури до Відділу культури Сватівської міської ради, третя особа Релігійна організація «Свято-Різдва-Іоанно-Предтеченська парафія села Мілуватки Сєвєродонецької єпархії Української православної церкви» про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії слід повернути позивачу на підставі вимог частини четвертої статті 169 КАС України.
Керуючись статтями 2, 3, 5, 53, 169, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Позовну заяву Керівника Сватівської окружної прокуратури до Відділу культури Сватівської міської ради, третя особа Релігійна організація «Свято-Різдва-Іоанно-Предтеченська парафія села Мілуватки Сєвєродонецької єпархії Української православної церкви» про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії повернути позивачу.
Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання та може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту до Першого апеляційного адміністративного суду.
СуддяВ.С. Шембелян