28 жовтня 2021 року
м. Київ
справа №813/861/18
провадження № К/9901/64338/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації та рішень про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, за касаційною скаргою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Сподарик Н.І. від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Улицького В.З., Гулида Р.М., Запотічного І.І. від 18 вересня 2018 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації та рішень про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятий Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру;
- визнати протиправним та скасувати рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятий Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07.09.2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18.01.2013 року № 000607.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що жодним нормативним актом не передбачено обов'язку проставлення відмітки про реєстрацію на клопотанні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та включення до його складу договору на його розроблення.
4. Анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника здійснюється Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру за поданням Кваліфікаційної комісії за наявності однієї із підстав, визначених у статті 68 Закону України «Про землеустрій». При цьому, для прийняття рішення про направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату Кваліфікаційна комісія проводить засідання, на якому обов'язково розглядає акт перевірки діяльності інженера-землевпорядника у сфері землеустрою та інші матеріали. Без розгляду акта перевірки на засіданні Кваліфікаційної комісії остання не вправі приймати рішення про направлення Держгеокадастру подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату. Протилежний підхід суперечить принципу верховенства права.
5. Судом установлено, що Держгеокадастром не проводилося жодної перевірки діяльності позивача у сфері землеустрою та не складалося жодних актів за її наслідками, на засідання Кваліфікаційної комісії з вирішення питання про направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача акт перевірки не подавався та такий комісією не розглядався.
6. За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що Кваліфікаційною комісією було порушено вимоги частини восьмої статті 61-1 Закону України «Про землеустрій», відповідно до яких за наявності підстав для анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, є обов'язковим для розгляду Кваліфікаційною комісією, а відтак, її рішення про направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача є протиправним та підлягає скасуванню.
7. Згідно приписів статті 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
8. Оскільки замовником розробленого за участю позивача проекту землеустрою є ПАТ «Укртранснафта», а його розробником - суб'єкт господарювання Приватне підприємство «Центр ринкових досліджень», яке є місцем праці позивача, тому позивач не будучи розробником проекту землеустрою, не є суб'єктом, який може подавати спростування в порядку, визначеному статті 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а тому вимоги передбачені в ній на нього не поширюються.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є інженером-землевпорядником, який здійснює свою професійну діяльність на підставі кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 18 січня 2013 року № 000607.
11. Висновком державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17 оцінено негативно проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування ПАТ «Укртранснафта» для розміщення та експлуатації об'єктів трубопровідного транспорту (для будівництва об'єкту «Нафтопровід «Броди-Дежкордон». Винос труби 1-ої і 2-ої черг Ду500 Ду 700 з вдовж трасовими спорудами та кабелем зв'язку ВОЛЗ в обхід села Розгірче км.157-км.165 (ділянка км.1,1 - км.2,0) за адресою: Львівська обл., Стрийський р-н, Розгірченська сільська рада (за межами населеного пункту). В розробленні цього проекту землеустрою позивач брав участь як сертифікований інженер-землевпорядник.
12. Так, у пункті 10 Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17 зазначено, що проєкт землеустрою розроблений з порушенням частини третьої статті 123 Земельного кодексу України (відсутня відмітка про реєстрацію клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою відповідного органу виконавчої влади та договір на виконання робіт із землеустрою, щодо відведення земельних ділянок).
13. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 188 від 19 вересня 2017 року «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» анульовано кваліфікаційні сертифікати інженера-землевпорядника позивача.
14. Підставою для прийняття даного наказу став лист Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 11 вересня 2017 року № 17/617, яким направлено подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів землевпорядників, а також витяг з протоколу Кваліфікаційної комісії від 07 вересня 2017 року № 8.
15. Із витягу з протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року убачається, що до Кваліфікаційної комісії надійшов лист Держгеокадастру від 11 серпня 2017 року № 32-28-0.23-12969/2-17 стосовно наявності порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою в розробленій сертифікованими інженерами-землевпорядниками документації із землеустрою, яка оцінена негативно за підсумковою оцінкою результатів державної експертизи, проведеної територіальними органами Держгеокадастру. Згідно з додатком до цього листа, Кваліфікаційній комісії пропонується звернутись із поданням щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерам-землевпорядникам, у тому числі і позивачу.
16. Підставою для анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника позивача зазначено факти грубого порушення ним вимог положень нормативно-правових актів та документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при розробленні документації із землеустрою, а саме проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування ПАТ «Укртранснафта» для розміщення та експлуатації об'єктів трубопровідного транспорту (для будівництва об'єкту «Нафтопровід «Броди-Держкордон». Виніс труби 1-ої і 2-ої черг Ду500 Ду 700 з вдовж трасовими спорудами та кабелем зв'язку ВОЛЗ в обхід села Розгірче км. 157-км.165 (ділянка км.1,1 - км.2,0) за адресою: Львівська обл, Стрийський р-н, Розгірченська сільська рада (за межами населеного пункту), який отримав висновок державної експертизи землевпорядної документації Держгеокадастру від 26 липня 2017 року № 971-17 про відмову у погодженні проекту відведення з підстав невідповідності розробленої документації із землеустрою: частина третя статті 23 Земельного кодексу України (відсутня відмітка про реєстрацію клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідного органу виконавчої влади та договір на виконання робіт із землеустрою, щодо відведення земельних ділянок).
17. Не погоджуючись із висновком державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятим Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру; рішенням кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607; наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
18. Касаційна скарга обґрунтована тим, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держгеокадастром України (стаття 61-1 Закону України «Про землеустрій»); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону України «Про землеустрій»).
Отже, наявність акта перевірки за результатами здійснених заходів державного нагляду інженера-землевпорядника не є обов'язковим щодо вирішення питання про позбавлення кваліфікаційного сертифіката, а тому дії Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру щодо внесення подання без акта перевірки є правомірними.
19. На думку касатора, наявність негативного висновку проекту землевпорядної документації свідчить про грубе порушення сертифікованим інженером- землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно- технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що є підставою для анулювання кваліфікаційного сертифіката.
20. Скаржник зазначає, що оскільки на клопотанні ПАТ «Укртранснафта про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою до Львівської обласної ради відсутня позначка щодо дати реєстрації зазначеного клопотання у Львівській обласній раді, відсутні докази щодо звернення позивача до Львівської обласної ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Також позивачем не надано доказів щодо повідомлення Львівської обласної ради про закінчення місячного строку та надання договору на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Отже позивачем не доведено, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою отримано з дотриманням вимог частини третьої статті 123 Земельного кодексу України.
21. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру зазначає, що позивачем не дотримано вимог статті 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» та не оскаржено зазначений висновок державної експертизи до Держгеокадастру.
22. ОСОБА_1 подано відзив на касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
23. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
24. Згідно з пунктом «а» частини другої статті 28 Закону України «Про землеустрій» розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.
25. Статтею 60 Закону України «Про землеустрій» визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.
26. Частиною дев'ятнадцятою статті 66 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:
а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;
б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;
в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.
27. За змістом частин першої - другої статті 68 Закону України «Про землеустрій», яка встановлює відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з підстав грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою (абзац 2 частини другої статті 68 Закону України «Про землеустрій»).
28. В силу приписів частин сьомої - восьмої статті 61-1 Закону України «Про землеустрій» під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
29. Відповідно до частини третьої статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають:
завдання на розроблення проекту землеустрою;
пояснювальну записку;
копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);
рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом);
письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду;
довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями;
матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки);
відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
копії правовстановлюючих документів на об'єкти нерухомого майна для об'єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці;
розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом);
розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом);
акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки);
акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки);
перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
кадастровий план земельної ділянки;
матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки);
матеріали погодження проекту землеустрою.
30. Статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» передбачено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об'єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об'єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об'єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
31. Згідно із частинами другою, третьою статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
32. Системний аналіз вказаних норм Закону України «Про землеустрій» дає підстави для висновку, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії. Кваліфікаційна комісія, у свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
33. Колегія суддів зауважує, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 61-1 Закону України «Про землеустрій»); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону України «Про землеустрій»).
34. Слід наголосити, що жодною вищенаведеною нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як до органу державної влади у порядку статті 68 Закону України «Про землеустрій», як і не встановлено статтею 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.
35. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 30 березня 2020 року у справі № 140/2220/18 та від 14 травня 2020 року у справі № 803/164/17.
36. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивачу анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника внаслідок порушення ним вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
37. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), визначено, що Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
38. Підпунктом 25-6 пункту 4 Положення № 15 встановлено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить до відповідної кваліфікаційної (екзаменаційної) комісії подання про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), а оцінювачів - кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.
39. Таким чином, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції в тій частині, що відповідачами не було дотримано порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, у зв'язку з тим, що відповідне питання повинно було вирішуватись саме в порядку, визначеному статтею 61-1 Закону України «Про землеустрій», тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії.
40. У той же час, Закон України «Про землеустрій» не дає визначення поняття «грубого порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів», яке застосоване у статті 68 цього Закону. Відтак, це поняття, носить оціночний характер і для з'ясування характеру певного допущеного порушення слід досліджувати його в сукупності з усіма обставинами його вчинення та з урахуванням попередніх проступків. У кожному конкретному випадку наявність факту допущення особою саме грубого порушення повинна встановлюватися, виходячи з об'єктивних та суб'єктивних ознак вчиненого діяння.
41. Тобто, визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв, кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об'єктивних ознак здійснюваного порушення; суб'єктивних ознак здійснюваного порушення.
42. В силу приписів частини третьої статті 123 Земельного кодексу України у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання суб'єкт владних повноважень, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки, має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
43. Як убачається з матеріалів справи ПАТ «Укртранснафта» 20 лютого 2014 року зверталась до Львівської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, про отримання якого Львівською міською радою свідчить відбиток штемпеля вхідної кореспонденції (а.с.29).
44. Неортримавши дозволу на розроблення документації із землеустрою чи мотивованої відмови у його наданні, ПАТ «Укртранснафта» повідомила Львівську міську раду листом від 28 липня 2014 року № 93-07/3865 про початок розроблення ПП «Центр ринкових досліджень» проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок ПАТ «Укртранснафта» для будівництва об'єкту «Нафтопровід «Броди-Держкордон». Виніс труби 1-ої і 2-ої черг Ду500 Ду 700 з вдовж трасовими спорудами та кабелем зв'язку ВОЛЗ в обхід села Розгірче км. 157-км.165, що підтверджується копією листа з відбитком штемпеля вхідної кореспонденції (а.с. 30). До листа було додано договори від 22 липня 2014 року № 5/14-В-КВ-Ц.
45. Статтею 50 Закону України «Про землеустрій» визначено вичерпний перелік документів та інформації, що повинні бути включені до складу проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки визначений, якою не передбачено обов'язку проставлення відмітки про реєстрацію на клопотанні про надання дозволу на розроблення проекту відведення та включення до його складу договору на його розроблення.
46. Згідно висновків Верховного Суду, висловлених у постановах від 19 грудня 2019 року у справі № 806/290/16 та від 17 грудня 2020 року у справі № 2040/7750/18, чинним законодавством не встановлено, що наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації свідчить про грубе порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою суб'єктом.
47. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи судові рішення, установили, що з витягу із протоколу засідання Кваліфікаційної комісії № 8 від 07 вересня 2017 року убачається, що останньою були розглянуті лише листи Держгеокадастру від 11 серпня 2017 року № 32-28-0.23-12969/2-17, Головного управлінням Держгеокадастру у Житомирській області від 28 липня 2017 № 8-6-0.15-1365/123-17 і при прийнятті рішення про звернення до Держгеокадастру з поданням щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника позивачу Кваліфікаційна комісія взяла до уваги виключно інформацію щодо наявності негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, з яких неможливо встановити наявність вчинення саме грубого порушення позивачем, як сертифікованим інженером-землевпорядником, положень нормативно-правових актів.
48. Матеріали справи не містять будь-яких доказів того, що відповідачами під час встановлення факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджувались, збирались та оцінювались додаткові докази, аналізувалась попередня робота позивача, проводилась перевірка кваліфікації та якості його професійної підготовки, як інженера-землевпорядника, проводилась оцінка характеру порушення, категорії виконавця, об'єктивних та суб'єктивних ознак здійснюваного порушення, що свідчить про відсутність достатніх підстав стверджувати про допущення ним саме грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
49. Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції про протиправність рішення у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 . Ураховуючи протиправність рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, також наявні правові підстави для скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .
50. Щодо вимоги про визнання протиправним та скасування висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятого Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, колегія суддів зазначає таке.
51. Системний аналіз приписів Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» дає підстави для висновку, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, не згодні з висновком експертизи, повинні подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який уповноважений розглядати такі клопотання.
52. Заінтересовані особи мають право на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи лише в разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
53. Згідно приписів статті 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а розробниками - фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
54. Отже, замовником документації із землеустрою у цій справі є ПАТ «Укртранснафта», а розробником - ПП «Центр ринкових досліджень».
55. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
56. Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
57. Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
58. В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
59. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
60. Враховуючи вимоги Кодексу адміністративного судочинства України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
61. Із наведених положень убачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.
62. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
63. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
64. У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
65. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
66. За таких обставин Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17 не порушує права, обов'язки чи інтереси позивача, а відтак, відсутні підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятого Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
67. За приписами частин 1, 3-4 статті 351 та статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 08 лютого 2020 року), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції.
68. Колегія суддів касаційного суду дійшла висновку, що суди попередніх інстанції ухвалили правильні судові рішення по суті заявлених позовних вимог, щодо визнання протиправним та скасування рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 та визнання протиправним та скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 , проте допустили неправильне застосування норм матеріального права в частині висновків щодо недотримання відповідачами порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.
69. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає задоволенню частково, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині визнання протиправним та скасування рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 та визнання протиправним та скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 слід залишити в силі, змінивши мотивувальну частину шляхом викладення її у редакції цієї постанови.
70. Рішення судів попередніх інстанцій, в частині задоволеної вимоги про визнання протиправним та скасування Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятого Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру підлягає скасуванню.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі протоколу засідання № 8 від 07 вересня 2017 року, в частині внесення подання стосовно анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607; визнання протиправним та скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 вересня 2017 року № 188 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання Кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 18 січня 2013 року № 000607, залишити без змін, змінивши їх мотивувальну частину, шляхом викладення її у редакції цієї постанови.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятого Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру скасувати.
Ухвалити в цій частині нову постанову.
Відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 26 липня 2017 року № 971-17, прийнятого Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н. В. Коваленко
Судді Я. О. Берназюк
І. В. Желєзний