25 жовтня 2021 року
м. Київ
справа №260/1832/20
адміністративне провадження № К/9901/19323/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури в інтересах держави
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року (колегія у складі суддів Обрізко І.М., Онишкевич Т.В., Судова-Хомюк Н.М.)
у справі № 260/1832/20
за позовом Ужгородської місцевої прокуратури
до Ужгородської міської ради,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К-2", Приватне акціонерне товариство "Модуль М",
про скасування рішення.
І. ПРОЦЕДУРА
1. У травні 2020 року Ужгородська місцева прокуратура в інтересах держави звернулася до суду із позовом до Ужгородської міської ради (далі також - відповідач), в якому просила визнати незаконним та скасувати п. 2.8 рішення XLІ сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за № 1768 про надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К» дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-2».
2. Ухвалою суду від 18.09.2020 судом залучено до участі у справі в якості третьої особи-2, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - Приватне акціонерне товариство "Модуль М".
3. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 03.12.2020 відмовив у задоволенні позову.
4. Закарпатська обласна прокуратура оскаржила рішення суду в апеляційному порядку.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21.04.2021 скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.12.2020; залишив позов без розгляду.
6. 24.05.2021 Львівська обласна прокуратура подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2021, справу передати для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Верховний Суд ухвалою від 09.06.2021 відкрив касаційне провадження.
8. Відповідач отримав копію зазначеної ухвали Суду, проте не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.
9. У вересні 2021 року від ПрАТ «Модуль М» до суду касаційної інстанції надійшла заява про залишення позову без розгляду.
10. Верховний Суд ухвалою від 25.10.2021 відмовив у задоволенні цієї заяви.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами встановлено, що на черговій сесії Ужгородської міської ради Закарпатської області 14.11.2019 було прийнято рішення за №1768 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок". Пунктом 2.8 згаданого рішення надано дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестгруп К" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею їх в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю «ІНВЕСТГРУП К-2» земельної ділянки площею 0,7100 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вул. Миколи Бобяка, 15 «д», прим.1 .
12. ТОВ "Інвестгруп К" замовило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вул. Миколи Бобяка, 15 «д», прим.1, який був розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю "Центр проектів".
13. Згодом у Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку площею 0,7100 га та присвоєно кадастровий номер 2110100000:23:001:0080, з відповідними обмеженнями у використанні зони вздовж об'єкта транспорту газу та енергетичної інфраструктури.
14. На цій земельній ділянці знаходиться нерухоме майно - нежитлове приміщення загальною площею 48,5 кв.м., яке належить на праві приватної власності ТОВ "Інвестгруп К".
15. Реєстрації земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:23:001:0080 передувало нотаріальна письмова згода Приватного акціонерного товариства "Модуль М" від 05.02.2019, за якою ПАТ не заперечує проти надання дозволу Ужгородською міською радою на розроблення проекту саме ТОВ "Інвестгруп К".
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Ужгородська міська рада не мала правових підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТзОВ «Інвестгруп К».
Покликання позивача на порушення Ужгородською міською радою положення чинних норм ДБН Б.2.2-12:2019 судом відхилено, оскільки у даному випадку вирішується питання про правомірність надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання якого не призводить до автоматичного виділення земельної ділянки особі та є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки.
Суд також звернув увагу на те, що саме лише покликання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або належним чином не здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви прокурора недостатньо.
17. Суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду, виходив з того, що прокурор не має підстав для представництва інтересів держави, перебрав на себе функції Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр), який є належним позивачем у цій справі та має право оскаржити рішення міської ради.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Львівська обласна прокуратура у касаційній скарзі покликається на те, що суд апеляційної інстанції застосував ст. 19, 131-1 Конституції України, ст. 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", ст. 15-2, 122 Земельного кодексу України, ст. 5, 6, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 без врахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, Верховного Суду від 09.09.2020 у справі № 917/342/19, від 25.09.2020 у справі № 921/341/19, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18 та від 07.11.2018 у справі № 916/749/17.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
20. Спірним питанням у цій справі є, чи має орган прокуратури право звертатися до суду з позовом щодо оскарження рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстави відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження
21. Частиною 3 ст. 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратури» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
22. Тобто, в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
23. З огляду на пп. 25-1, п. 4 Положення про Державну служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення № 15) державний нагляд (контроль) за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю здійснює Держгеокадастр.
24. Також цей центральний орган виконавчої влади відповідно до пп. 25-5 п. 4 Положення № 15, зокрема вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
25. Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду). Тому, у разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.
26. Якщо такий орган після отримання звернення прокурора протягом розумного строку не вживає відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з'ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.
27. Слід зазначити, що Ужгородська місцева прокуратура у іншій справі № 260/1831/20 оскаржувала п. 2.11 рішення XLІ сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за № 1768 про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Суди попередніх інстанції розглянули зазначену справу по суті, Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 12.10.2020 відмовив у задоволенні, а Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.02.2021 скасував це рішення та ухвалив нове рішення про задоволення позову.
Верховний Суд за результатами перегляду судових рішень попередніх інстанцій дійшов висновку, що Ужгородська місцева прокуратура не має адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з таким позовом, постановою від 19.08.2021 скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.10.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021, залишив позов без розгляду.
28. У п. 70 вказаної постанови від 19.08.2021 Суд зазначив, що прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.
29. Суд у цій справі переглядає постанову суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду, мотивовану саме відсутністю в Ужгородської місцевої прокуратури адміністративної процесуальної дієздатності.
30. У такому разі відсутні підстави для скасування судового рішення, оскільки постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2021 ухвалена з додержанням ст. 53, п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.
31. Що стосується доводу прокурора про неврахування правових висновків Верховного Суду, то у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц викладено висновок, який стосувався оскарження органом прокуратури наказу Держземагентства про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Правові позиції Верховного Суду у постановах від 09.09.2020 у справі № 917/342/19, від 25.09.2020 у справі № 921/341/19, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18 та від 07.11.2018 у справі № 916/749/17 сформульовані також за інших фактичних обставин. Тому ці доводи Суд відхиляє.
32. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
33. З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури в інтересах держави залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі № 260/1832/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб