ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
20 жовтня 2021 року м. Київ № 640/28969/20
Окружний адміністративний суд м. Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Кармазіна О.А., суддів Катющенка В.П. та Скочок Т.О., при секретарі судового засідання Патук А.С.,
за участі: від позивача - адвокат Коротюк М.Г., від відповідача та третьої особи Трембач О.С. ,
розглянувши за правилами загального позовного провадження адміністративну справу
за позовомПриватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2
доКабінету Міністрів України
третя особа Міністерство юстиції України
про визнання протиправною та скасування постанови в частині,-
Приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 ; р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2), в якому, з урахуванням уточнень, просить суд визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 288 «Про внесення змін до Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції» в частині викладення у новій редакції абзацу другого п. 17 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою КМУ № 1128 від 25.12.2015 наступного змісту:
«У разі скасування судом рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст забезпечує повторний розгляд такої скарги відповідно до цього Порядку».
Позиція позивача.
Позивачка зазначає, що 15 квітня 2020 року постановою Кабінету Міністрів України № 288 (далі також Постанова КМУ № 288) були внесені зміни до п. 17 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою КМУ № 1128 від 25.12.2015.
Позивачка звертає увагу на те, що до цього редакція п. 17 Порядку, затвердженого Постановою КМУ № 1128 від 25. 12. 2015 містила наступну редакцію:
«Рішення, дії або бездіяльність Мін'юсту можуть бути оскаржені до суду.
Уразі скасування судом рішення Мін'юсту про задоволення скарги у сфері державної реєстрації або про відмову в її задоволенні Мінюст не пізніше наступного робочого дня з дня надходження судового рішення забезпечує:
повторний розгляд скарги у сфері державної реєстрації відповідно до цього Порядку (у разі скасування рішення про відмову в задоволенні скарги у сфері державної реєстрації);
внесення відповідних відомостей до реєстрів відповідно до закону (у разі скасування рішення про задоволення скарги у сфері державної реєстрації)".
Після внесення змін до Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції Постановою КМУ № 288 від 15. 04. 2020, п. 17 Порядку було викладено в наступній редакції:
«Рішення, дії або бездіяльність Мінюсту можуть бути оскаржені до суду.
У разі скасування судом рішення Мінюсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст забезпечує повторний розгляд такої скарги відповідно до цього Порядку.
У разі скасування судом рішення Мін'юсту про задоволення скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст не пізніше наступного робочого дня з дня надходження судового рішення також забезпечує внесення відповідних відомостей до реєстрів відповідно до закону.
На думку позивача, Постанова КМУ № 288 в оскаржуваній частині порушує права та законні інтереси приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2.
Так, позивачка звертає увагу на те, що приватний нотаріус ОСОБА_2 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом у справі № 640/21299/19 до Міністерства юстиції України, треті особи: Державне підприємство "Національні інформаційні системи", Товариства з обмеженою відповідальністю " Будівельна компанія "Міськбуд", приватне акціонерне товариство "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій" про визнання протиправним та скасування наказу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року в задоволенні позову було відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду, приватний нотаріус ОСОБА_2 звернулась з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №640/21299/19 від 30 червня 2020 року апеляційну скаргу приватного нотаріуса ОСОБА_2 було задоволено у повному обсязі.
Однак, у зв'язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України оскаржуваної Постанови, 28.08.2020 відбувся повторний розгляд скарги Колегією Міністерства юстиції України з розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції скарги ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів і конструкцій" на рішення про державну реєстрацію прав №55 від 19.06.2019, яка стосувалась того ж самого предмету спору з приводу якого вже наявна постанова Шостого апеляційного суду у справі №640/21299/19 від 30.06.2020, яка набрала законної сили.
На думку позивачки, Постанова КМУ № 288 створила передумови для подвійного притягнення Позивача до відповідальності за одне і те саме правопорушення, а також порушила принцип правової визначеності.
Між тим, щодо державної політики відносно зменшення впливу МЮ України на інституціональну незалежність державних реєстраторів, позивачка звертає увагу на те, що згідно п. 3 (а), ч. 1 Указу Президента України №837/19 від 08.11.2019 Кабінету Міністрів України доручено вжити заходів у сферах правової політики, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, зокрема:
відносно позбавлення Міністерства юстиції України повноважень щодо прийняття рішень про скасування реєстраційних дій у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань і скасування рішень про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень:
забезпечити виключно судовий порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації у сферах державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань і державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень;
Натомість, як зазначає позивачка, замість того, щоб забезпечити виконання вимог Указу Президента України №837/19 від 08.11.2019 щодо позбавлення Міністерства юстиції України повноважень з приводу прийняття рішень про скасування реєстраційних дій у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, скасування рішень про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень та запровадити виключно судовий порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації у сферах державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань і державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, Кабінет Міністрів України невиправдано розширив повноваження Колегії Міністерства юстиції України з розгляду скарг у сфері державної реєстрації у контексті ревізії раніше винесених рішень за скаргами фізичних та юридичних осіб, оцінку яким вже було надано судом.
На думку позивачки, оскаржувана Постанова КМУ №288 від 15.04.2020 по суті дозволяє Міністерству юстиції України, не обмежуючись жодними строками, проводити необмежену кількістю разів ревізію раніше прийнятих рішень по скаргам фізичних та юридичних осіб, оцінку яким, до цього, вже надали суди. При цьому, при новому розгляді Міністерство юстиції України, виходячи зі змісту оскаржуваної Постанови, користується повним обсягом дискреційних повноважень та жодним чином не пов'язане висновками та оцінками судів, які були надані ними під час судового оскарження попереднього рішення Міністерства юстиції України та були підставою для його скасування.
Такий підхід ставить у нерівне становище суб'єктів оскарження (державних реєстраторів, приватних нотаріусів) порівняно з Міністерством юстиції України, адже нотаріус та/або державний реєстратор, який довів свою позицію в суді та домігся скасування незаконного рішення Міністерства юстиції України про притягнення його до дисциплінарної (адміністративної) відповідальності, по суті приречений на необхідність проходити процедуру притягнення до відповідальності, розгляду скарги повторно, що може тривати неодноразово.
Для правової держави, як зазначає позивачка, така ситуація є нонсенсом.
Враховуючи викладене у позовній заяві, позивачка просить задовольнити позов.
Правова позиція КМ України.
Відповідач зазначає, що позов обґрунтовано тим, що на думку позивачки, зміни, внесені до Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції створюють умови для подвійного притягнення реєстраторів до відповідальності, що суперечить положенням статті 61 Конституції України. На переконання Позивачки, оскаржуваною постановою Кабінетом Міністрів України надано Міністерству юстиції України можливість необмежену кількість разів розглядати одну й ту саму скаргу після скасування судом відповідного наказу за результатами її розгляду.
Відповідач, крім іншого, вважає, що мотивування позовної заяви не містять обґрунтованих доводів на підтвердження порушення відповідачем під час прийняття Постанови № 288 положень статті 19 Конституції України.
Додає, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з незгодою приватного нотаріуса - державного реєстратора із порядком реалізації відповідачем своїх повноважень щодо врегулювання окремих питань діяльності суб'єктів державної реєстрації прав.
Звертає увагу на те, що відповідно до статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.
При цьому, частиною дев'ятою статті 37 Закону закріплено, що Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України,
Тобто, на думку відповідача, на законодавчому рівні визначено повноваження Уряду щодо врегулювання порядку розгляду скарг на рішення/дії державного реєстратора.
Додатково зазначає, що інститут адміністративного оскарження дій/рішень державного реєстратора полягає саме в швидкому, ефективному та об'єктивному розгляді скарг осіб, які вважають свої права порушеними.
Визначальним у зазначеній процедурі є те, що за змістом статті 37 Закону за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи приймають мотивоване рішення про:
відмову у задоволенні скарги;
задоволення (повне чи часткове) скарги шляхом прийняття відповідного рішення.
Тобто, законодавчо визначено обов'язковість прийняття рішення за наслідками розгляду скарги на дії державного реєстратора.
Водночас, рішення, дії або бездіяльність Міністерства юстиції України та його територіальних органів можуть бути оскаржені до суду.
Позивачка зазначає, що за наслідками розгляду адміністративної справи № 640/21299/19 було вирішено питання правомірності здійснення нею реєстраційних дій та, як наслідок, розглянуто скаргу Приватного акціонерного товариства «Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій».
На думку позивачки, наявність судового рішення на її користь унеможливлює розгляд скарги заявника на дії державного реєстратора.
Відповідач вважає, що зазначені мотивування ґрунтуються на суб'єктивній оцінці позивачкою положень Закону та Постанови № 288.
Так, за змістом змін, внесених Постановою № 288 до Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128 рішення, дії або бездіяльність Мін'юсту можуть бути оскаржені до суду.
У разі скасування судом рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст забезпечує повторний розгляд такої скарги відповідно до цього Порядку.
У разі скасування судом рішення Мін'юсту про задоволення скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст не пізніше наступного робочого дня з дня надходження судового рішення також забезпечує внесення відповідних відомостей до реєстрів відповідно до закону.
Тобто, як зазначає відповідач, основною метою внесених змін є те, що право заявника (особи, яка звернулась зі скаргою на дії державного реєстратора) на розгляд скарги забезпечується Міністерством юстиції України з урахуванням висновків суду, викладених у рішенні, прийнятому за наслідками оскарження дій органу державної влади.
КМ України вважає, що у контексті доводів Позивачки, нею ототожнене різні типи правовідносин, а саме - між заявником та Міністерством юстиції України, наслідком яких є прийняття останнім рішення за наслідками розгляду скарги, та між державним реєстратором та Міністерством юстиції України щодо дотримання процедури притягнення реєстратора до відповідальності.
Наголошує також, що звертаючись до Міністерства юстиції України із скаргою на дії державного реєстратора, заявник законно очікує реалізацію органом державної влади своїх повноважень, які полягають виключно у прийнятті рішення про відмову або задоволення його скарги.
При цьому, доводи Позивачки щодо ухвалення постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020 у справі № 640/21299/19 про задоволення позовних вимог ОСОБА_2 та визнання протиправним наказів Мін'юсту не є належним доводом протиправності постанови Уряду, оскільки зазначеним рішенням було встановлено лише відсутність підтвердження своєчасного повідомлення державного реєстратора про час і місце розгляду скарги.
Відтак, як зазначає відповідач, рішенням суду було встановлено виключно порушення процедури повідомлення приватного нотаріуса про розгляд скарги, тобто судом надавалась оцінка саме діям Колегії Міністерства юстиції з розгляду скарг у сфері державної реєстрації, а не діям реєстратора.
У подібних випадках суди позбавлені можливості розглядати скарги на дії державних реєстраторів по суті, оскільки предметом спору є саме акт Міністерства юстиції України, а не дії/ рішення державного реєстратора.
Зазначене рішення, як зазначається у відзиві, жодним чином не стосується розгляду скарги на дії державного реєстратора по суті, що свідчить про наявність у Міністерства юстиції України обов'язку розглянути скаргу заявника по суті, у зв'язку зі скасуванням рішень про її розгляд з процедурних питань.
Крім того зазначено, що оскільки звертаючись до Міністерства юстиції України заявник має законне очікування на вирішення його скарги по суті, таке право не може бути обмежено виключно у зв'язку із скасуванням рішень органу державної влади з підстав порушень процедури розгляду скарги.
Відповідач вважає, що доводи позовної заяви не підтверджують порушення відповідачем положень чинного законодавства, зокрема Закону, статей 2, 5, 264 КАС України, а зводяться виключно до суб'єктивної незгоди позивачки із реалізацією органом державної влади своїх повноважень.
Відповідач також звертає увагу на те, що судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
Відповідні зміни або перешкоди можуть бути створені протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Якщо відповідні рішення, дії чи бездіяльність протиправно, на думку особи, спричинили виникнення, зміни чи припинення прав та обов'язків особи (тобто є юридично значимими), особа може порушити питання про визнання протиправними таких рішень, дій чи бездіяльності в судовому порядку.
Оскільки адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення чи діями суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
Доводи позовної заяви ґрунтуються також на тому, що після ухвалення на користь ОСОБА_2 рішення у справі № 640/21299/19, Міністерством юстиції України було повторно призначено розгляд скарги на її дії. Проте, до матеріалів справи не долучено доказів того, що її було притягнуто до відповідальності всупереч висновкам, викладеним у зазначеному вище рішенні.
Відповідач наголошує, що суди у вказаній справі дійшли висновку про порушення відповідачем виключено процедурних особливостей притягнення державного реєстратора до відповідальності. Зазначене, яв вважає відповідач, свідчить про відсутність декількох рішень про притягнення ОСОБА_2 до відповідальності із різним змістом.
Крім того, відповідач вважає доводи позивачки щодо порушення відповідачем принципу юридичної визначеності такими, що не відповідають дійсності, оскільки Законом чітко встановлено, що рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду, а Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України.
Зазначене у сукупності, на думку відповідача, свідчить про недоведеність дійсного порушення прав та інтересів Позивачки положеннями оскаржуваного акту Уряду.
У відзиві КМ України додає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай безпосередніх індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Захист права на майбутнє не допускається, відповідно до положень чинного законодавства та існуючої судової практики.
З огляду на вищевикладене вважає, що позивачкою не було належним чином обґрунтовано порушення Кабінетом Міністрів України положень статті 19 Конституції України під час прийняття оскаржуваного акту, не доведено наявність порушеного права, що у сукупності свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Пояснення третьої особи.
Міністерство юстиції України вважає позовні вимоги безпідставним та таким, що не підлягають задоволенню.
Звертає увагу на те, що відповідно до пунктів 7, 8 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» Міністерство юстиції розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до статті 37 Закону рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.
Згідно з частиною дев'ятою статті 37 Закону Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України (далі - Порядок) визначається Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, як вважає третя особа, приймаючи постанову № 288 Кабінет Міністрів України діяв в межах повноважень, визначених Законом.
Крім того, звертає увагу суду, що позивач помилково ототожнює розгляд скарги на дії реєстратора з розглядом правомірності дій Колегії Міністерства юстиції з розгляду скарг у сфері державної реєстрації.
Так, як зазначає міністерство у своїх поясненнях, в своїй позовні заяві позивач зазначає, що вона звернулась до ОАС м. Києва з позовом у справі № 640/21299/19 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу Мін'юсту, прийнятого за результатами розгляду скарги на рішення приватного нотаріуса ОСОБА_2 про державну реєстрацію прав.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2020 в задоволенні позову було відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020 скасовано рішення суду першої інстанції, прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_2 задоволено, визнано протиправними та скасовано накази Мін'юсту, з огляду на відсутність підтвердження своєчасного повідомлення позивача про час і місце розгляду скарги.
Отже, накази Міністерства юстиції України, що були прийняті за результатами розгляду скарги ПАТ «Дарницький Комбінат будівельних матеріалів і конструкцій» скасовано в судовому порядку, з огляду на порушення процедури повідомлення приватного нотаріуса про розгляд скарги, тобто судом надавалась оцінка саме діям Колегії Міністерства юстиції з розгляду скарг у сфері державної реєстрації, а не діям реєстратора.
Доводи ОСОБА_2 щодо застосування до неї оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України, на думку позивача, є порушенням відповідачем принципу юридичної визначеності, не відповідають дійсності та є помилковими, оскільки Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» чітко встановлено, що рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду. А також зазначеним Законом встановлено, що Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України.
Крім того, як зазначає третя особа, недоречними є посилання позивача, на те, що оскаржуваною постановою Уряду відбувається спроба двічі притягнути її як приватного нотаріуса до юридичної відповідальності.
Третя особа вважає, що вказані міркування позивача не відповідають обставинам справи та суперечать вимогам чинного законодавства, оскільки постановою Кабінету Міністрів України № 288 передбачено відновлення в одноденний термін відомостей у реєстрах у разі скасування судом рішення Мін'юсту про задоволення скарги у сфері державної реєстрації. Забезпечено повторний розгляд скарг у разі скасування судом рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації, що забезпечує розгляд скарги по суті заявлених у ній вимог. Тобто, якщо судом в межах позовної заяви приймається рішення виключно про скасування рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації без прийняття рішення щодо предмету спору, постановою Кабінету Міністрів України № 288 забезпечується повторний розгляд скарги по суті заявлених у ній вимог.
З огляду на викладене, міркування та доводи позивача, на думку третьої особи, є помилковими та не відповідають обставинам справи, що свідчить про наявність підстав для відмови в задоволенні позову.
Додає, що постанова КМ України № 288 спрямована на захист майнових прав юридичних та фізичних осіб, які оскаржують рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції.
Мін'юст зазначає, що на відміну від попередньої редакції Порядку постановою № 288 не розширено, а регламентовано порядок розгляду скарг та визначено строки внесення відомостей до реєстрів у разі скасування судом рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації'.
Водночас, МЮ України вважає відсутнім факт порушення прав позивача.
Процесуальні дії, вчинені у справі.
Ухвалою від 27.11.2020 позовну заяву залишено без руху та позивачці надано строк для усунення недоліків.
Ухвалою від 17.12.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі. Вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження та, відповідно, призначено проведення підготовчого засідання.
У підготовчому засіданні 15.04.2021 постановлена ухвала про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.
За результатами розгляду справи у судовому засіданні 20.10.2021 проголошено вступну та резолютивні частини рішення суду.
Встановлені судом обставини.
Так, ОСОБА_2 здійснює нотаріальну діяльність у Київському міському нотаріальному окрузі на підставі Свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю №5324, виданого Міністерством юстиції України 13.09.2004 року, та на підставі реєстраційного посвідчення № 747, виданого Головним управлінням юстиції у м. Києві у 2009 році.
Позивачка здійснює свою діяльність у тому числі як державний реєстратор.
Щодо власне розгляду скарги за результатами якої та в рамках дії оскаржуваної постанови КМ України МЮ України приймалися рішення, у т.ч. відносно позивачки, слід зазначити, що 07 червня 2019 року ОСОБА_2 було проведено реєстраційні дії в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а саме: 1) відкрито розділ на об'єкт нерухомого майна - земельну ділянку за кадастровим номером 8000000000:66:108:0002, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1848492980000, зареєстровано право власності на вказану вище земельну ділянку за територіальною громадою міста Києва в особі Київської міської ради, код ЄДРПОУ 22883141, номер запису про право власності 31927737; право оренди на вказану вище земельну ділянку, орендар ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій" орендодавець: Територіальна громада міста Києва в особі Київської міської рад, номер запису про інше речове право 31928097; право суборенди на вказану вище земельну ділянку, суборендар: ТОВ Атланта Інвест Девелопмент", орендар: ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій", номер запису про інше речове право 31928478; 2) відкрито розділ на об'єкт нерухомого майна - земельну ділянку за кадастровим номером 8000000000:66:105:0002, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1848290680000, зареєстровано право власності на вказану вище земельну ділянку за територіальною громадою міста Києва в особі Київської міської ради, код ЄДРПОУ 22883141, номер запису про право власності 31924714; право оренди на вказану вище земельну ділянку, орендар ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій" орендодавець: Територіальна громада міста Києва в особі Київської міської рад, номер запису про інше речове право 31926082; право суборенди на вказану вище земельну ділянку, суборендар: ТОВ «Атланта Інвест Девелопмент», орендар: ПрАТ «Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій», номер запису про інше речове право 31926853.
Державна реєстрація іншого речового права (право суборенди) №31928478, №31926853 за ТОВ Атланта Інвест Девелопмент" щодо земельних ділянок, проведена на підставі рішень від 10.06.2019 року №47245117 та №47270353.
19 червня 2019 року в порядку статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" до Міністерства юстиції України надійшла скарга ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій" з доповненнями з вимогою скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 10.06.2019 року №47245117 та №47270353, прийнятих приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2
04 липня 2019 року Комісією з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації прийнято висновок, яким вирішено задовольнити скаргу ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій" від 19.06.2019 року №55 з доповненнями до неї від 21.06.2019 року №59 та від 04.07.2019 року; скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 10.06.2019 року №47245117 та №47270353, прийнятих приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2; тимчасово заблокувати доступ приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 6 місяців.
Наказом Міністерства юстиції України від 05.07.2019 №2056/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" відповідно до частини другої, п'ятої статті 26, підпункту "а" пункту два частини шостої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", пункту 12 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128 скаргу ПрАТ "Дарницький комбінат будівельних матеріалів та конструкцій" від 19.06.2019 року №55 задоволено в повному обсязі. Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 10.06.2019 року № 47245117 та № 47270353 прийнятих приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2. Тимчасово заблоковано доступ приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру прав на нерухоме майно строком на 6 місяців (п. 3 наказу).
Вказаним рішенням виконання пункту 3 цього рішення покладено на Державне підприємство "Національні інформаційні системи", пункту 2 - на Департамент державної реєстрації та нотаріату.
Наказом Міністерства юстиції України від 09.07.2019 року № 2077/5 "Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 05.07.2019 №2056/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" відповідно до статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", пункту 12 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1128 внесено зміни до наказу Міністерства юстиції України від 05.07.2019 №2056/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" та вирішено викласти пункт 2 в наступній редакції: "Скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 10.06.2019 року № 47245117 та № 47270353 прийняті приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 та скасувати записи про державну реєстрацію іншого речового права №№31928478, №31926853, внесених на підставі цих рішень".
Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 30.06.2020 у справі № 640/21299/19 встановив, крім іншого, що надана МЮ України інформація не містить відомостей про день та час здійснення відповідної публікації на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України, що не дає можливості встановити обставини вчасного повідомлення позивача про час і місце розгляду скарги, а тому це не приймається до уваги.
Крім того, суд встановив, що стаття 34-1 Закону № 755-IV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Єдиного державного реєстру. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Єдиного державного реєстру, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
Проте, відповідачем в оскаржуваному наказі не зазначено наведених обставин, що свідчить про те, що спірний наказ № 2056/5 прийнято ним з порушенням норм чинного законодавства.
Згідно з постановою суду визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 05.07.2019 року №2056/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" та наказ Міністерства юстиції України від 09.07.2019 року №2077/5 "Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 05.07.2019 №2056/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень".
Наведеним у сукупності спростовуються доводи КМ України та Мін'юсту України відносно того, що скарга була задоволена виходячи із суто процедурних порушення - з підстав відсутності доказів повідомлення нотаріуса про розгляд справи. Суд при розгляді справи також встановив порушення принципу обґрунтованості рішення, тобто необхідності прийняття рішення з урахуванням всіх обставин, що мали значення для прийняття рішення.
Після цього, 28.08.2020 оприлюднено оголошення про повторний розгляд скарги від 19.06.2019 № 55 відносно позивача.
Наведене, а також само по собі повторне призначення до розгляду скарги, яка вже розглядалася та за якою вже МЮ України приймалося рішення, яке було скасовано, дає підстави для висновку, що відносно позивачки застосовано спірний акт в редакції оскаржуваної постанови, що у свою чергу, дає підстави для висновку про право оскаржити спірний НПА, як то і передбачено ч. 2 ст. 264 КАС України.
Оголошення про оскарження спірного НПА оприлюднено в офіційному виданні «Офіційний вісник України» (N 2, 06 січня 2021).
Що стосується спірного акту в оскаржуваній частині, слід зазначити, що 15 квітня 2020 КМ України прийнято постанову № 288 «Про внесення змін до Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції».
Крім іншого, викладено у новій редакції пункт 17 вищезгаданого Порядку:
"17. Рішення, дії або бездіяльність Мін'юсту можуть бути оскаржені до суду.
У разі скасування судом рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст забезпечує повторний розгляд такої скарги відповідно до цього Порядку (норма, що оскаржується).
У разі скасування судом рішення Мін'юсту про задоволення скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст не пізніше наступного робочого дня з дня надходження судового рішення також забезпечує внесення відповідних відомостей до реєстрів відповідно до закону.".
У даному випадку вбачається, що повторний розгляд здійснюється Мін'юстом незалежно від підстав скасування судом рішення Мін'юсту. Іншого з наведеної норми не слідує.
Що стосується матеріалів, які супроводжували прийняття спірного акту в оскаржуваній частині, слід зазначити, що в Пояснювальній записці обґрунтуванню цьому вагомому питанню присвячено лише один абзац наступного змісту (т.1, а.с. 132): «Також проектом постанови передбачено викладення у новій редакції пункту 17 Порядку з метою забезпечення повторного розгляду скарг у сфері державної реєстрації у випадку скасування рішення Міністерства юстиції України».
По суті, важливе та значиме положення завуальовано під врегулювання порядку розгляду скарг у період карантину.
Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.
Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
Відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до наведених конституційних приписів Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади зобов'язаний керуватися Законом і не може змінювати, доповнювати чи розширювати його зміст, на що неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 жовтня 2009 року № 28-рп/2009).
У взаємозв'язку з наведеним, слід зазначити, що відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», а також п. 1 ч. 1 ст. 37 цього Закону («Повноваження Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації прав») Міністерство юстиції України розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом
Відповідно до абзацу третього ч. 3 ст. 37 цього Закону загальний строк розгляду та вирішення скарги не може перевищувати 45 календарних днів.
Відповідно до ч. 9. ст. 37 зазначеного закону Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи наведені вище конституційні приписи та положення Закону № 1952-IV, у тому числі відносно того, що Мін'юст може приймати лише рішення, які передбачені цим Законом, слід дійти висновку, що Законом Мін'юст не уповноважений повторно переглядати скарги, за якими Мін'юстом прийняті рішення про задоволення скарги у сфері державної реєстрації, які надалі скасовані судом, що у свою чергу дає підстави для висновку, що КМ України не уповноважений встановлювати правила повторного розгляду таких скарг, оскільки такі повноваження як для Мін'юсту, так і для КМ України не встановлені Законом № 1952-IV та не випливають з положень Конституції України.
Надавши Мін'юсту такі повноваження щодо повторного перегляду скарг, Кабінет Міністрів України вийшов за межі своїх повноважень, встановлені Законом № 1952-IV, допустивши втручання у діяльність судової гілки влади, порушивши принцип поділу влади, оскільки оскаржувані положення спірного акту по суті надають Мін'юсту повноваження ревізувати судові рішення, які набрали законної сили.
Надання такого права, крім іншого, порушує і вищезгадані приписи абзацу третього ч. 3 ст. 37 цього Закону, оскільки по суті допускають повторний розгляд скарги поза межами строків її розгляду.
У свою чергу, відповідно до ч. 10 статті 37 цього ж Закону рішення, дії або бездіяльність Міністерства юстиції України та його територіальних органів можуть бути оскаржені до суду.
Структура та послідовність положень статті 37 також не дають підстав для висновку про наявність у Мін'юсту повноважень повторно переглядати скаргу, за якою ним прийнято рішення, яке скасовано судом.
Рішення суду у цьому аспекті є остаточним відносно скасованого акту, що відповідає принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права, а КМ України не є уповноваженим в структурі органів влади встановлювати повторний порядок перегляду скарг, рішення Мін'юсту за якими скасовано судом.
Суд нагадує, що серед основних засад судочинства, згідно з п. 9 ч. 2 ст. 129 Конституції України, є обов'язковість рішень суду.
Цьому також кореспондують і положення ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються, що по суті має місце у даному випадку у зв'язку із наданням Мін'юсту права повторного перегляду скарги, за якою прийнято рішення Мін'юсту, яке скасовано судом.
Про наведене також йдеться у ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус судів».
Згідно ч. 2 ст. 13 вищезгаданого Закону, судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України.
Суд погоджується у зв'язку з цим з доводами позивачки відносно того, що законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми та принципи, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України.
Судом вже зазначалося, що невід'ємним елементом принципу верховенства права є принцип правової визначеності.
Він включає в себе ряд вимог, серед яких можна виділити, крім іншого:
- обов'язковість судових рішень та їх неухильна виконуваність,
- повага до принципу res judicata, тобто остаточні судові рішення не повинні переглядатися, окрім чітко встановлених законом випадків, обумовлених винятковими обставинами.
Обов'язковість остаточного судового рішення як основи принципу верховенства права неодноразово розглядав і ЄСПЛ, зазначаючи, що право на справедливий судовий розгляд, гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка передбачає принцип юридичної визначеності, який є одним з основоположних аспектів верховенства права, згідно з яким у разі остаточного вирішення спору судами, їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитися під сумнів (під питання). Це означає, що суд та інші органи державної влади після ухвалення рішення не мають права на звернення щодо перегляду скарги, стосовно якої вже наявне рішення суду, яке набрало законної сили.
Неодноразово про принцип правової визначеності у своїх справах висловлювався і Конституційний суд України, зокрема у рішенні, що стосувалось повноважень органів державної влади.
Так, у Рішенні від 1 квітня 2008 р. № 4-рп/2008 у справі про Регламент Верховної Ради України Конституційний Суд України послався на те, що «поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади. Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі» (абзаци другий, четвертий підпункту 4.1 п. 4 мотивувальної частини).
Цією правовою позицією Конституційний Суд України підтвердив зв'язок принципу поділу влади та принципу правової визначеності, який полягає у визначеності органів законодавчої, виконавчої і судової влади, розмежуванні їх повноважень, та взаємодії цих органів, що сприяє стабільності, підтриманню громадського миру, безпеки і злагоди в державі
Слід додати, що у ч. 1 ст. 61 Конституції України закріплено принцип «Non bis in idem», відповідно до якого ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
У даному випадку первинне рішення про притягнення позивача до відповідальності скасовано судом. Однак, спірна норма оскаржуваного акту фактично надає Мін'юсту право повторно прийняти рішення про притягнення нотаріуса до відповідальності, визначеної скасованим судом рішення Мін'юсту.
Більш того, із змісту спірного акту вбачається, що таким чином скарга може розглядатися по суті необмежену кількість разів незалежно від висновків суду за рішенням по скарзі, що також є порушенням як наведеного принципу, так і принципу поділу влади та принципу правової визначеності.
Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем не доведено перед судом законності та обґрунтованості постанови КМ України в оскаржуваній частині, що у свою чергу зумовлює висновок суду про наявність підстав для задоволення позову шляхом визнання спірного рішення у відповідній частини протиправним та нечинним.
Наведені відповідачем та третьою особою доводи та надані матеріали, не спростовують наведених вище висновків суду та не доводять зворотного.
Згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, у рішенні у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 (заява 4909/04), зазначено, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 09.12.1994, серія A, № 303-A, п.29), що і застосовано судом у даній справі.
В силу положень ст. 139 КАС України на користь позивачки підлягає стягненню судовий збір.
Керуючись статтями 6, 72 - 77, 241 - 246, 250, 255, 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Адміністративний позов приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 ; р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ) задовольнити.
Визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 № 288 "Про внесення змін до Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції" в частині викладення у новій редакції абзацу другого п. 17 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою КМУ № 1128 від 25.12.2015 наступного змісту:
"У разі скасування судом рішення Мін'юсту за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін'юст забезпечує повторний розгляд такої скарги відповідно до цього Порядку".
Стягнути на користь приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 ; р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (в особі Господарсько-фінансового Департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України; код ЄДР 00019442; адреса 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) 840,80 грн. на відшкодування судового збору, сплаченого за пл. дор. 18344 від 17.11.2020.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 КАС України та може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України. Апеляційні скарги в електронній формі подаються безпосередньо до апеляційного суду.
Головуючий суддя О.А. Кармазін
Судді В.П. Катющенко
Т.О. Скочок
Повний текст рішення суду складений та підписаний 25.10.2021.