23 жовтня 2021 року м. Кропивницький Справа №340/4091/20
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Момонт Г.М., розглянув у порядку письмового провадження в м. Кропивницькому адміністративну справу
за позовом: ОСОБА_1
до відповідача-1: Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Кропивницької міської ради
відповідача-2: Виконавчого комітету Кропивницької міської ради
про визнання протиправним та нечинним протокольного рішення.
ОСОБА_1 звернувся з позовом до міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького про визнання протиправними та нечинними протокольних рішень міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького від 11 березня 2020 року №4, від 17 березня 2020 року №5, від 25 березня 2020 року №6, від 26 березня 2020 року №7, від 03 квітня 2020 року №8, від 14 квітня 2020 року №9, від 17 квітня 2020 року №10, від 25 травня 2020 року №12, від 28 травня 2020 року №14, від 02 червня 2020 року №15, від 23 червня 2020 року №16, від 26 червня 2020 року №17 (крім пункту 3 питання 2 цього рішення), від 30 липня 2020 року №18, від 20 серпня 2020 року №20, від 31 серпня 2020 року №21.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що на сайті Міської ради міста Кропивницького він знайшов протокольні рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького, що по суті є нормативно-правовими та регуляторними актами. Позивач вважає, що оскаржувані рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького, підпадають під визначення нормативно-правових та регуляторних актів, а їхня розробка, розгляд, прийняття та оприлюднення відбулося з повним ігноруванням порядку, встановленого Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Законом України «Про доступ до публічної інформації», Законом України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації». На думку позивача, видання відповідачем оскаржуваних рішень не відповідає принципу «належного урядування». Вони видані не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законами України, без використання повноважень з метою, з якою це повноваження надано, необґрунтовано, упереджено, недобросовісно, нерозсудливо, без дотримання принципу рівності перед законом, дискримінаційно, непропорційно, без урахування права позивача на участь у процесі прийняття рішення, несвоєчасно, а тому вони підлягають скасуванню.
Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду Жука Р.В. від 30.09.2020 р. у справі №340/4091/20 задоволено заяву про самовідвід судді Жука Р.В.
Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду Кравчук О.В. від 01.10.2020 р. у справі №340/4091/20 задоволено заяву судді Кравчук О.В. про самовідвід.
Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.10.2020 року, вказану справу передано на розгляд судді Момонт Г.М.
Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 р. у справі №340/4091/20 роз'єднано позовні вимоги у самостійні провадження (а.с.23-24).
Предметом спору у даній справи є визнання протиправним та нечинним протокольного рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького від 11 березня 2020 року №4.
Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 р. відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження (а.с.25-26).
27.10.2020 р. уповноваженою особою Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького подано відзив на позовну заяву (а.с.47-51).
28.10.2020 р. підготовче засідання відкладено за клопотанням позивача (а.с.55, 56).
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.11.2021 р. відкладено підготовче засідання у справі та запропоновано позивачу надати письмові пояснення щодо заміни відповідача Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького на Виконавчий комітет Кропивницької міської ради (а.с.67-68).
02.12.2020 р. підготовче засідання відкладено у зв'язку з неявкою у судове засідання сторін (а.с.72).
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.01.2021 р. залучено Виконавчий комітет Міської ради міста Кропивницького до участі в справі №340/4091/20 як співвідповідача; відзив Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького (вхідний номер 22853/20 від 27.10.2020 р.) повернуто відповідачу без розгляду (а.с.84-76).
29.01.2021 р. представником Виконавчого комітету Кропивницької міської ради подано відзив на позовну заяву у якому заперечено щодо позовних вимог (а.с.97-101). У відзиві зазначено, що позивач як фізична особа не є суб'єктом правовідносин, які виникли за наслідками прийняття відповідачем рішення. Представник відповідача-2 вказує на те, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, прийнятим відповідачем відносно конкретних суб'єктів по конкретному випадку та на час звернення позивача з адміністративним позовом про його оскарження майже повністю реалізований та вичерпав свою дію.
02.02.2021 р. позивачем подано клопотання про розгляд справи у порядку письмового провадження (а.с.107-109).
02.02.2021 р. до суду надійшла заява представника відповідача-2 про залишення позовної заяви без розгляду (а.с.110-112). Заява мотивована тим, що оприлюднення оскаржуваного рішення від 11 березня 2020 року №4 відбулося 11.03.2020 р., а тому позивачем пропущено строки визначені ч.2 ст.122 КАС України.
В ухвалі Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.02.2021 р. судом встановлено, що розраховуючи строк звернення до суду, представник відповідача-2, розцінював оскаржуване рішення як правовий акт індивідуальної дії. Натомість, позивач вважає оскаржуване рішення нормативно-правовим актом. Зважаючи на позицію сторін, суд дійшов висновку, що правова природа оскаржуваного рішення підлягатиме вирішенню судом за результатами розгляду справи по суті, а тому заяву представника відповідача-2 про залишення позовної заяви без розгляду також слід вирішити під час розгляду справи по суті (а.с.113).
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.02.2021 р. закрито підготовче провадження та призначено до розгляду у судовому засіданні у порядку письмового провадження (а.с.113).
У судовому засіданні 18.02.2021 р. оголошено перерву для надання додаткових доказів представником відповідача-2 (а.с.125).
16.03.2021 р. представником відповідача-2 подано заяву про розгляд справи у порядку письмового провадження (а.с.130).
З огляду на неявку в судове засідання всіх учасників справи, відповідно до ч.4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося, а розгляд справи згідно з ч.9 ст.205 КАС України проведено в порядку письмового провадження.
Дослідивши подані позивачем та відповідачами документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, адміністративний суд,
11 березня 2020 року відбулося позачергове засідання міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького на якому розглядалося питання про вжиття заходів щодо забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя на території міста у зв'язку з загрозою поширення коронавірусної інфекції COVID-19 (а.с.40, 102).
Міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького за результатами позачергового засідання прийнято рішення, оформлене протоколом №4 від 11.03.2020 р. (а.с.40-43, 102-105), яким вирішено:
1. Прийняти представлений управлінням охорони здоров'я Міської ради міста Кропивницького та обласним лабораторним центром МОЗ України Алгоритм запровадження протиепідемічних заходів для запобігання поширенню COVID-19 в Україні та Комунікаційний план щодо визначення алгоритмів дій у разі виникнення захворювання на COVID-19, відповідно до статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та Постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19».
2. З метою попередження розповсюдження нової коронавірусної інфекції COVID-19 на території міста, з урахуванням ймовірного розвитку складної епідемічної ситуації, відповідно до статей 29, 30 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», ввести обмежувальні заходи на території міста Кропивницького з 00год.00хв. 12.03.2020 до 03.04.2020 року, а саме:
2.1. призупинити освітній процес у закладах загальної середньої, дошкільної, позашкільної, професійної (професійно-технічної) освіти міста усіх типів та форм власності;
2.2. обмежити проведення спортивних заходів на території міста;
2.3. роботу театрів, кінотеатрів, музеїв, культурно-масових заходів, розважальних закладів та нічних клубів забезпечити у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19»;
2.4. організувати відслідковування працівників підприємств та установ міста з ознаками інфекційного захворювання з подальшим їх недопущенням до роботи;
2.5. рекомендувати організаторам мирних зібрань на вулицях міста перенести проведення заходів на період закінчення карантину;
2.6. керівникам релігійних організацій проведення масових богослужінь забезпечити у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19».
3. Фортечній та Подільській районним радам в місті Кропивницькому, Департаменту з питань економічного розвитку, торгівлі та інвестицій, Департаменту адміністративних послуг, Головному управлінню житлово-комунального господарства, управлінню освіти, управлінню культури і туризму, управління молоді та спорту, управлінню охорони здоров'я:
3.1. забезпечити виконання п.2 протоколу;
3.2. внести корективи до навчальних планів освітніх програм закладів загальної середньої освіти, спеціалізованих закладів освіти (мистецькі, спортивні школи, тощо).
3.3. організувати навчання з використанням можливостей дистанційної освіти, інтернет-ресурсів, тощо;
3.4. забезпечити вхідний санітарний контроль у приміщеннях дитячих, спортивних, соціальних, культурних та спеціалізованих закладів, тощо;
3.5. забезпечити контроль за людьми похилого віку та людьми з обмеженими можливостями, які залишились без піклування.
4. Виконавчим органам Міської ради міста Кропивницького, керівникам підприємств установ та організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування розміщених на території міста:
4.1. забезпечити виконання п.2 цього протоколу;
4.2. посилити дезінфекційні заходи в місцях проведення масових заходів підтримувати дотримання нормативних показників температури повітря та проводити наскрізне провітрювання в приміщеннях;
4.3. в адміністративних будівлях, приміщеннях органів місцевого самоврядування, торгівельних закладах та закладах харчування, приміщення прийому громадян, тощо забезпечити вхідний санітарний контроль;
4.4. забезпечити працівників засобами індивідуального захисту (маски, рукавички, мило, індивідуальні антисептики тощо);
4.5. організувати проведення роз'яснювальної роботи серед працівників та персоналу про заходи щодо запобігання захворюванню на гостру распіраторну хворобу, спричинену коронавірусом COVID-19.
Термін: негайно до покращення епідеміологічної ситуації.
5. Управлінню розвитку транспорту та зв'язку на період введення карантину посилити заходи:
5.1. з проведення додаткових інструктажів з працівниками підприємств, які здійснюють перевезення пасажирів громадським транспортом, з питань проведення дезінфекційних заходів при наданні транспортних послуг та профілактики інфікування коронавірусом, зокрема застосування офіційних Рекомендацій щодо проведення профілактичних заходів з недопущення поширення випадків COVID-19 при наданні транспортних послуг, запроваджених Міністерством охорони здоров'я України від 02.03.2020 р. №26-04/6208/2-20;
5.2. з проведення дезінфекційних заходів з дотриманням рекомендацій з проведення дезінфекційних заходів при інфекційних захворюваннях вірусної етіології (грип, парагрип, аденовірусна інфекція, РС-вірусна інфекція, COVID -19), запроваджених Комунальним некомерційним підприємством «Регіональний центр громадського здоров'я Кіровоградської обласної ради».
5.3. керівникам підприємств, які надають транспортні послуги, забезпечити наявність засобів індивідуального захисту для кожного працівника, який виходить на маршрут та/або працює в зонах контакту з пасажирами з розрахунку 1 медична маска на 3 години роботи на особу та 1 спиртовий антисептик (100 мл) на 1 особу на зміну (до 12 годин) та проведення відповідних навчань з використання та знешкодження відпрацьованих масок, серветок.
6. Управлінню охорони здоров'я Міської ради міста Кропивницького:
6.1. тримати на постійному контролі ситуацію щодо епідеміологічної ситуації в Україні та області щодо захворювання на коронавірусну інфекцію та стан готовності закладів охорони здоров'я комунальної власності м. Кропивницького до надання медичної допомоги населенню з вказаною інфекцією;
6.2. постійно поповнювати запаси необхідних засобів індивідуального захисту у разі погіршення епідемічної ситуації в місті та області, за умови отримання відповідної інформації від Державної установи «Кіровоградський обласний лабораторний центр МОЗ України».
6.3. головному лікарю комунального некомерційного підприємства «Центральна міська лікарня» Міської ради міста Кропивницького забезпечити цілодобову безвідмовну госпіталізацію в дитячому та дорослому відділені стаціонару №1 пацієнтів з ознаками ГРВІ, у тому числі коронавірусної інфекції середнього та тяжкого степеню тяжкості, які потребують стаціонарного лікування з наданням їм медичної допомоги відповідно до діючих стандартів.
Термін виконання - до покращення епідемічної ситуації.
7. Управлінню містобудування та архітектури спільно з управлінням з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення опрацювати питання щодо розміщення в соціальній рекламі міста щодо профілактики інфекційного захворювання, дотримання санітарно-гігієнічних норм і правил запобігання зараженню інфекцією.
Термін виконання - у тижневий строк.
8. Управлінню з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення спільно з управлінням охорони здоров'я, для використання операторами «Гарячої лінії міського голови», розробити інформаційну довідку про коронавірус та заходи з запобігання інфікування громадян.
Термін виконання - до 12 березня 2020 року.
9. Кропивницькому міськрайонному відділу УДСНС України у Кіровоградській області спільно з представниками управління охорони здоров'я, ДУ «Кіровоградський обласний лабораторний центр МОЗ України», Кропивницьким міським управлінням ГУ Держпродспоживслужби провести перевірки об'єктів обсервації для тимчасової ізоляції осіб з ознаками гострого респіраторного захворювання, спричиненого короно вірусом COVID-19».
Термін виконання - у тижневий строк.
10. Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕКОСТАЙЛ» забезпечити своєчасну та систематичну санітарну очистку території міста, майданчиків для зберігання побутових відходів в житловій зоні, дезінфекцію контейнерів для сміття.
Термін виконання - протягом року.
11. Кропивницькому відділу поліції ГУ НП України в Кіровоградській області, управлінню патрульної поліції в Кіровоградській області забезпечити громадський порядок та виконання обмежувальних заходів на території міста, передбачених п.2 цього протоколу.
Термін виконання - до зняття карантинних заходів.
12. Контроль за виконанням рішення покласти на керівників виконавчих органів Міської ради міста Кропивницького відповідно до делегованих та владних повноважень.
Позивач, оскаржуючи рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького, оформлене протоколом №4 від 11.03.2020 р., вважає його нормативно-правовим (регуляторним) актом. Натомість представник відповідача-2 наполягає на тому, що оскаржуване рішення є індивідуальним актом.
Отже, ключовим питанням у межах даного позову є визначення правової природи оскаржуваного акта, прийнятого міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького.
У розумінні пунктів 18, 19 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб'єктів відповідних правовідносин. Тобто об'єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб'єктами, які беруть на себе права чи обов'язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб'єктивного права або охоронюваного законом інтересу.
Натомість індивідуальні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб'єкта права, якому надаються певні права або на якого покладаються певні обов'язки і об'єктом правового регулювання виступає потреба закріплення певної суб'єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.
Тобто співвідношення між нормативними актами і ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв'язання певної ситуації за індивідуально визначених обставин і умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб'єктів, і яке реалізується без темпоральних обмежень.
Таке розуміння щодо розмежування нормативних і ненормативних (індивідуальних) актів викладено Верховним Судом у постанові від 24.07.2019 р. у справі №182/2428/16-а (2-а/0182/102/2016) (провадження №К/9901/54061/18).
У пункті 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. №7-рп/2009 у справі №1-9/2009 зазначено, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
З огляду на абз.3-5 ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV (далі за текстом - Закон №1160) регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватися як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
Для визнання нормативно-правового акта регуляторним необхідно, щоб такий акт або окремі його положення були спрямовані на регулювання: господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання або адміністративних відносин між іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Для визнання іншого офіційного письмового документа регуляторним актом, окрім вищезазначених умов, відповідно до Закону №1160 необхідна сукупна наявність таких ознак. Документ повинен: встановлювати, змінювати чи скасовувати норми права; застосовуватися неодноразово; стосуватися невизначеного кола осіб.
Окрім того, суд враховує, що обов'язковою ознакою рішення (нормативно-правового акта чи індивідуального акта), а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
Так, рішенням суб'єкта владних повноважень є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити, породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів.
Відповідно до ч.1 ст.5 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 06.04.2000 р. №1645-ІІІ (далі за текстом - Закон №1645) органи місцевого самоврядування у сфері захисту населення від інфекційних хвороб: забезпечують проведення профілактичних і протиепідемічних заходів на територіях населених пунктів, у місцях масового відпочинку населення та рекреаційних зонах, а також робіт по ліквідації епідемій та спалахів інфекційних хвороб і вирішують питання фінансового та матеріально-технічного забезпечення цих заходів і робіт; вирішують інші питання у межах повноважень, визначених законом.
Частиною 1 статті 11 Закону №1645 визначено, що організація та проведення профілактичних і протиепідемічних заходів, зокрема щодо санітарної охорони території України, обмежувальних заходів стосовно хворих на інфекційні хвороби та бактеріоносіїв, виробничого контролю, у тому числі лабораторних досліджень і випробувань при виробництві, зберіганні, транспортуванні та реалізації харчових продуктів і продовольчої сировини та іншої продукції, при виконанні робіт і наданні послуг, а також організація та проведення медичних оглядів і обстежень, профілактичних щеплень, гігієнічного виховання та навчання громадян, інших заходів, передбачених санітарно-гігієнічними та санітарно-протиепідемічними правилами і нормами, у межах встановлених законом повноважень покладаються на органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи державної санітарно-епідеміологічної служби, заклади охорони здоров'я, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, а також на громадян.
Згідно з ч.ч.1, 2, 6 ст.29 Закону №1645 карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України.
Питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, за поданням головного державного санітарного лікаря України.
Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до ст.30 Закону №1645 на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування надається право: залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби; залучати для тимчасового використання транспортні засоби, будівлі, споруди, обладнання, інше майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов'язаних з його використанням; установлювати особливий режим в'їзду, виїзду на території карантину та окремих адміністративно-територіальних одиниць громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів; запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно-правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води; установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів; створювати на в'їздах, виїздах на території карантину та окремих адміністративно-територіальних одиниць, що знаходяться на території карантину, контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку.
З огляду на п.23 розділу Х Закону №1645 тимчасово, на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, з урахуванням епідемічної ситуації, можуть бути запроваджені обмежувальні протиепідемічні заходи щодо фізичних осіб.
У розумінні абз.20 ст.1 Закону №1645 обмежувальні протиепідемічні заходи - медико-санітарні та адміністративні заходи, що здійснюються в межах осередку інфекційної хвороби з метою запобігання її поширенню.
Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 р. №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (далі за текстом - Постанова №211) установлено з 12 березня до 3 квітня 2020 р. на усій території України карантин, заборонивши: відвідування закладів освіти її здобувачами; проведення всіх масових заходів, у яких бере участь понад 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Спортивні заходи дозволяється проводити без участі глядачів (уболівальників).
Згідно з п.2 Постанови №211 міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, обласним, Київській міській державним адміністраціям разом з органами місцевого самоврядування забезпечити: організацію виконання та контроль за дотриманням на відповідній території вимог цієї постанови, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів; подання щодня Міністерству охорони здоров'я інформації про здійснення заходів щодо запобігання поширенню коронавірусу COVID-19 для її узагальнення та інформування Кабінету Міністрів України.
Пунктом 1 Положення про міську комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затвердженого рішенням виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 28.03.2017 р. №160 (далі за текстом - Положення) міська комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - комісія) є постійно діючим органом, який утворюється виконавчим комітетом Кіровоградської міської ради з метою забезпечення координації діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій міста незалежно від форм господарювання, пов'язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організаційних заходів протидії терористичній діяльності та воєнній загрозі, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.
Згідно з п.2 Положення Комісія у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, а також указами Президента України і постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, рішеннями Державної, регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій і цим Положенням.
З огляду на абз.20 пп.1, п.4 п.3 Положення основними завданнями комісії є: координація діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій міста незалежно від форм господарської діяльності, пов'язаною із забезпеченням санітарного та епідемічного благополуччя населення; підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій під час реагування на надзвичайну ситуацію.
Зважаючи на пункт 4 Положення Комісія відповідно до покладених на неї завдань: 1) у режимі повсякденної діяльності: здійснює координацію діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій міста щодо розроблення і виконання заходів у сфері цивільного захисту та техногенно-екологічної безпеки; здійснює заходи щодо забезпечення захисту населення, сталого функціонування господарських об'єктів, зменшення можливих матеріальних втрат та збереження національної культурної спадщини у разі виникнення надзвичайної ситуації; 2) у режимі підвищеної готовності: здійснює заходи щодо активізації роботи з проведення спостереження та контролю за станом навколишнього природного середовища, перебігом епідемій і спалахами інфекційних захворювань, масовими харчовими отруєннями населення, обстановкою на потенційно небезпечних об'єктах і прилеглих до них територіях, прогнозування можливості виникнення надзвичайної ситуації та її масштабів; організовує розроблення плану комплексних заходів щодо захисту населення і територій у разі виникнення надзвичайної ситуації, забезпечення сталого функціонування господарських об'єктів; забезпечує координацію заходів щодо запобігання виникненню надзвичайної ситуації об'єктового і місцевого рівнів; готує пропозиції щодо визначення джерел і порядку фінансування заходів реагування на надзвичайну ситуацію; координує заходи щодо створення резерву засобів індивідуального захисту та матеріальних резервів для запобігання виникненню надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків, визначає обсяги і порядок використання таких резервів.
Відповідно до п.9 Положення рішення комісії оформляється протоколом, який підписується головою та відповідальним секретарем комісії.
Пунктом 10 Положення встановлено, що рішення комісії, прийняті у межах її повноважень, є обов'язковими для виконання територіальними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями міста незалежно від форм господарської діяльності.
Таким чином, до повноважень міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Кропивницької міської ради відноситься прийняття протокольних рішень, зокрема спрямованих на координацію діяльності органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій міста, пов'язаною із забезпеченням санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Судом встановлено, що протоколом №4 від 11.03.2020 р. оформлено рішення, прийняті на позачерговому засіданні міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького з питання порядку денного, які мають різну правову природу.
Так, з огляду на зміст протоколу №4 від 11.03.2020 р., рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій викладені у пунктах 1, 3-12 є індивідуальними (ненормативними) актами, оскільки носять інформаційно-організаційний (розпорядчий) характер, є результатом застосування постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 р. №211, спрямовані відносно конкретних службових осіб у межах їх посадових обов'язків щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), породжують зобов'язання саме для таких осіб, підлягають застосуванню упродовж періоду встановлення карантину або в інші строки визначені у рішеннях.
Натомість рішення викладене у пункті 2 протоколу №4 від 11.03.2020 р. за своїм змістом є нормативно-правовим актом, стосується всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, тобто невизначеного кола осіб, встановлює та змінює загальні правила регулювання відносин у відповідній сфері, оскільки вводить обмежувальні заходи на території міста Кропивницького.
Водночас, жодне із рішень міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій оформлених протоколом №4 від 11.03.2020 р. не є регуляторним актом у розумінні Закону №1160.
Вирішуючи позовні вимоги в частині рішень міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, які за своєю правовою природою є індивідуальними (ненормативними) актами та викладені у пунктах 1, 3-12 протоколу №4 від 11.03.2020 р., суд враховує наступне.
За правилами ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За змістом п.9 ч.5 ст.160 КАС України у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених право осіб у сфері публічно-правових відносин. При цьому обов'язковою умовою визнання протиправними рішень суб'єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушення його прав та інтересів оскаржуваним рішенням.
У постанові від 12.12.2018 р. у справі №802/2474/17-а (провадження №К/9901/55094/18) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Верховний Суд у постанові від 12.05.2021 р. у справі №640/11938/20 (провадження №К/9901/8532/21) вказав на те, що звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Таким чином, право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується. Право на захист є суб'єктивним правом, яке з'являється в особи з моменту порушення його прав, свобод чи законних інтересів.
Оскільки судом встановлено, що рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій викладені у пунктах 1, 3-12, оформлені протоколом №4 від 11.03.2020 р. є актами індивідуальної дії, які породжують права й обов'язки лише для тих суб'єктів (посадових осіб), яким вони адресовані, то такі рішення не стосуються прав, свобод чи інтересів позивача, а тому не зумовлюють у нього права на оскарження таких рішень.
Також суд враховує, що у позовній заяві позивачем не наводяться обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями його прав, свобод та інтересів.
На підставі викладеного, позовні вимоги в частині оскарження рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформленого протоколом №4 від 11.03.2020 р., щодо пунктів 1, 3-12, задоволенню не підлягають.
Стосовно позовних вимог в частині рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яке за своєю правовою природою є нормативно-правовим актом та викладене у пункті 2 протоколу №4 від 11.03.2020 р., суд враховує наступне.
Відповідно до ч.ч.2, 3 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. №2939-VI, у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних рішень (далі за текстом - Закон №2939) встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Згідно з п.6 ч.2 ст.23 Закону №2939 запитувач має право оскаржити: невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону.
В силу п.4 ч.1 ст.24 Закону №2939 відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень: неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
Частиною 2 статті 24 Закону №2939 визначено, що особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом.
Таким чином, з аналізу зазначених норм судом встановлено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 Закону №2939 є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, однак немає безумовного наслідку скасування рішення. При цьому нормами Закону №2939 встановлено відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації у вигляді відшкодування матеріальної та моральної шкоди особі, на думку якої порушені її права та законні інтереси розпорядником інформації, що не є тотожною вимозі позивача про визнання неправомірним та скасування оскаржуваного рішення з підстав порушення порядку оприлюднення проекту.
Викладене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною у постанові від 03.07.2019 р. у справі №527/451/17 (провадження №К/9901/24547/18).
У позовній заяві позивач посилається на порушення відповідачем порядку оприлюднення оскаржуваного рішення відповідно до вимог ст.22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації».
Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23.09.1997 р. №539/97-ВР відповідно до Конституції України визначає порядок всебічного і об'єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації і захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування, є складовою частиною законодавства України про інформацію.
Статтею 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» передбачено, що Закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховного Суду України, рішення та висновки Конституційного Суду України, рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних друкованих виданнях. У друкованих засобах масової інформації можуть публікуватися офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інша публічна інформація відповідно до законодавства і на засадах, передбачених укладеним між такими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації договором.
Разом з тим, відповідно до ч.ч.5, 11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Статтею 5 Закону №2939 визначені способи оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.
Отже, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про доступ до публічної інформації» не визначають конкретного обов'язкового способу опублікування рішення органу місцевого самоврядування. Орган місцевого самоврядування самостійно, виходячи із власних можливостей та з метою забезпечення принципу гласності та відкритості своєї роботи, визначає спосіб оприлюднення власного рішення.
Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» передбачає оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування в офіційних друкованих виданнях, якими є видання Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, центральних органів виконавчої влади, інших державних органів із спеціальним статусом, що видаються з метою опублікування нормативно-правових актів, рішень цих органів та інформації, обов'язковість опублікування якої передбачена законодавством, під час підготовки яких не використовується творча праця журналістів.
Зважаючи на визначення офіційних друкованих видань, наведене в абзаці 6 статті 1 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», друковане видання органу місцевого самоврядування не може мати статусу офіційного. Однак, зазначений Закон не визначає конкретного офіційного друкованого видання у якому орган місцевого самоврядування може здійснити оприлюднення свого рішення, як і не встановлює процедури та строків такого оприлюднення.
Судом встановлено, що протокол від 11 березня 2020 року №4, яким оформлені оскаржувані рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Міської ради міста Кропивницького, розміщений на офіційному сайті Кропивницької міської ради за посиланням http://kr-rada.gov.ua/site/uploads/files/COVID-19/prot_15_02-06-2020.pdf.
Суд враховує, що оприлюднення нормативно-правового акта впливає на набрання ним чинності. При цьому не набрання чинності нормативно-правовим актом може порушувати права особи у разі застосування щодо нього такого акта.
Позивачем у позовній заяві не вказується про порушення його прав внаслідок застосування нормативно-правового акта, який, на його думку, не був оприлюднений у встановленому порядку.
На підставі викладеного, беручи до уваги, що наведені позивачем обставини самі по собі не свідчать про очевидну протиправність оскаржуваного рішення, а також під час розгляду справи не встановлено порушення процедури його прийняття, яка б вказувала на протиправність такого рішення, зважаючи на відповідність критеріям встановленим ч.2 ст.2 КАС України, суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 у частині оскарження рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформленого протоколом №4 від 11.03.2020 р. щодо пункту 2, задоволенню не підлягають.
Оскільки у задоволенні позову відмовлено, то відповідно до ст.139 КАС України відсутні підстави для розподілу судових витрат понесених позивачем. Натомість відповідачами не надано доказів понесення судових витрат у даній справі.
Керуючись ст.ст.132, 142, 139, 242-246, 255, 293, 295-297 КАС України, суд, -
У задоволенні позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Кропивницької міської ради (м. Кропивницький, вул. Велика Перспективна, 41), Виконавчого комітету Кропивницької міської ради (м. Кропивницький, вул. Велика Перспективна, 41, код ЄДРПОУ 04055251) про визнання протиправним та нечинним протокольного рішення - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення.
Дата складання повного рішення суду - 23 жовтня 2021 року.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду Г.М. Момонт