21 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 464/4345/21 пров. № А/857/17612/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Шевчук С.М.,
суддів Кухтея Р.В., Обрізка І.М.
за участі секретаря судового засідання Чопко Ю.Т.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові на рішення Сихівського районного суду міста Львова від 03 серпня 2021 року (рішення ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін у м. Львів судом у складі головуючого судді Сабари Л.В., дата складання повного тексту рішення суду не зазначена) у справі № 464/4345/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові про визнання протиправними та скасування постанов по справі про адміністративне правопорушення, суд -
І. ОПИСОВА ЧАСТИНА
В червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, яким просив:
визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові у справі про адміністративне правопорушення № 63а від 27.05.2021 про притягнення його до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого ч.1 ст. 188-42 КУпАП та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100 грн;
провадження у справі про адміністративне правопорушення за ч.1 ст. 188-42 КУпАП закрити.
Рішенням Сихівського районного суду міста Львова від 03 серпня 2021 року позов задоволено частково.
Постанову № 63-а по справі про адміністративне правопорушення від 27.05.2021 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, - скасовано та провадження у справі - закрито.
Стягнуто з Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 454 (чотириста п'ятдесят чотири) гривні.
В решті позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач вказує, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
На обґрунтування апеляційних вимог відповідач посилається на те, що в період з 30.03.2021 до 12.04.2021, посадовими особами Інспекції було здійснено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті «Будівельні роботи за адресою: м. Львів, вул.Б.Тена,17/3». За результатами перевірки встановлено, що позивачем проводиться реконструкція квартири без проектної та дозвільної документації, а саме подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю. 27.05.2021 позивача притягнуто до адміністративної відповідальності згідно постанови № 63-а по справі про адміністративне правопорушення за ч.1 ст. 188-42 КУпАП, зокрема, за те, що останній не виконав вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.09.2019 року, який винесено Інспекцією ДАБК у м. Львові, так як у Реєстрі будівельної діяльності відсутня будь-яка інформація про реєстрацію дозвільних документів.
Також відповідач не погоджується з висновком суду про те, що інспекцією пропущений строк накладення стягнення, передбачений ст. 38 КУпАП, оскільки вважає, що невиконання припису є триваючим правопорушенням. Зазначає, що вказане правопорушення виявлене інспекцією лише 12.04.2021, отже притягнення позивача до адміністративної відповідальності 27.05.2021 є правомірним та вчиненим у строк, визначений процесуальним законодавством. Також вказує, що припис про усунення порушення вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, винесений інспекцією є чинним. Доказів про те, що позивачем вживалися заходи з метою усунення зазначених у приписі порушень не надано.
Позивач відзиву на апеляційну скаргу не подав.
В судовому засіданні представник відповідача Заяць Б.Р. надав пояснення та підтримав доводи апеляційної скарги.
Позивач був повідомлений про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги повідомлені у відповідності до вимог ст. 268 КАС України, шляхом надіслання повідомлень на електронну пошту зазначену учасником справи та на номер телефону, про що в матеріалах справи містяться відповідні докази. В судове засідання позивач не прибув.
Позивач подав клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з неможливістю прибуття уповноваженого представника в судове засідання через перебування у відрядженні та у зв'язку з необхідністю часу для ознайомлення з апеляційною скаргою. Подаючи клопотання до суду про відкладення розгляду справи з підстав перебування уповноваженого представника у відрядженні, позивачем не надано доказів неможливості уповноваження інших осіб на представництво інтересів позивача. Повідомлення про призначення розгляду справи разом з апеляційною скаргою було направлено позивачу на електронну адресу 19.10.2021 року, а відтак позивач ознайомлений з апеляційною скаргою. З огляду на скорочені строки розгляду вказаної категорії спорів у 10 денний строк, передбачені положеннями ст.286 КАС України колегія суддів приходить до висновку про відсутність об'єктивних перешкод для прибуття позивача та його представника до суду з метою прийняття участі у розгляді апеляційної скарги.
Водночас, колегія суддів враховує, що судом апеляційної інстанції не була визнана обов'язкова участь у судовому засіданні осіб, які беруть участь у справі та не явка відповідача в судове засідання не перешкоджає розгляду справи. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні клопотання про відкладення розгляду справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи обставини, що відповідачем винесено позивачу приписи:
- про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.09.2019 року (а.с. 92-93), яким зобов'язано позивача в термін два місяці з дати отримання даного припису вчинити дії щодо усунення порушень шляхом приведення об'єкту самочинного будівництва (що знаходиться за адресою м. Львів вул.Б.Тена,17/3) у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
- про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 06.09.2021 (а.с. 94-95), яким висунуто позивачу вимогу з дати отримання даного припису зупинити проведення будівельних робіт та на об'єкті будівництва «Будівельні роботи за адресою: м. Львів, вул.Б.Тена,17/3» реконструкції зазначеної квартири до моменту усунення виявлених порушень, а саме приведення об'єкту самочинного будівництва у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (а.с. 94-95).
У період з 30.03.2021 по 12.04.2021 посадовими особами Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові було здійснено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті, за адресаю: м. Львів, вул. Б.Тена,17/3, за результатами якої акт від 12.04.2021 р. №212-пп, в якому зазначено, що перелічені вище приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 06.09.2019 року, який винесено інспекцією ДАБК у м. Львові не виконано позивачем (а.с. 110-128).
Крім того, відносно позивача складено протокол про адміністративне правопорушення №1/212-пп від 12.04.2021 у якому відображено, що позивачем не виконано вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.09.2019 року, відповідальність за яке передбачена частиною 1 ст. 188-42 КУпАП (а.с.131-134).
27.05.2021 позивача притягнуто до адміністративної відповідальності згідно постанови № 63-а по справі про адміністративне правопорушення за ч.1 ст. 188-42 КУпАП, зокрема, за те, що останній при проведенні позапланової перевірки на об'єкті будівництва «Будівельні роботи на вул. Б.Тена, 17/3» не виконав вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.09.2019, який винесено Інспекцією ДАБК у м. Львові, так як у Реєстрі будівельної діяльності відсутня будь-яка інформація про реєстрацію дозвільних документів.
Не погоджуючись із вказаною вище постановою відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення, а саме 27.05.2021, були наявні обставини, що виключали провадження у справі про адміністративне правопорушення, зокрема закінчилися строки накладення адміністративного стягнення, у зв'язку із чим, суд першої інстанції дійшов до висновку про наявність підстав для скасування рішення суб'єкта владних повноважень і закриття справи про адміністративне правопорушення.
ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038 - VI (далі - Закон № 3038).
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 533 (далі - Порядок № 533, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 41 Закону № 3038, п. 2 та 17 Порядку № 533 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил чи щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт.
У справі встановлено, що позивача притягнули до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 188-42 КпАП.
Відповідно до ч. 1 ст. 188-42 КУпАП (в редакцій чинній на момент виникнення спірних правовідносин) невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю - тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Згідно з п.1 ст. 247 КУпАП, обов'язковою умовою притягнення особи до адміністративної відповідальності є наявність події адміністративного правопорушення. Наявність події правопорушення доводиться шляхом надання доказів.
Відповідно до ч. 1 ст.73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (ч. 2 ст.74 КАС України).
Водночас, апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Разом з тим, статтею 247 КУпАП врегульовано питання закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення. Згідно положень вказаної статті встановлюються обставини, що виключають провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Так, відповідно до пункту 7 частини першої цієї статті до підстав, за наявності яких провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю, віднесено закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.
Згідно з частиною першою статті 38 КУпАП адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що закриття провадження можливе за таких умов: вчинення (виявлення) адміністративного правопорушення, закінчення встановленого законом двохмісячного строку, перебіг якого розпочинається з дня його вчинення, а при триваючому правопорушенні не пізніш як через два місяці з дня його виявлення.
Положення Кодексу України про адміністративні правопорушення не містить визначення поняття "триваюче" правопорушення. Проте, в теорії адміністративного права під триваючим правопорушенням розуміють тривале невиконання вимог правової норми у вигляді дії або бездіяльності. Характер триваючого правопорушення оцінюється судом в кожному конкретному випадку індивідуально.
Визначення на законодавчому рівні у статті 38 КУпАП тривалості строків накладення адміністративного стягнення безпосередньо пов'язано з можливістю реального впливу адміністративної відповідальності на суспільні відносини, поведінку суб'єктів, їхню правосвідомість тощо, тобто з можливістю реалізації функцій адміністративної відповідальності, яка втрачається з плином часу.
При вирішенні питання щодо закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення у зв'язку із закінченням на момент розгляду такої справи строків накладення адміністративного стягнення, визначених статтею 38 КУпАП, необхідно враховувати положення статті 6 Конституції України, згідно з якою органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
З огляду на частину 1 ст. 247 КУпАП вбачається, що встановлення юридичного факту є єдиною необхідною підставою для припинення будь-яких дій щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності незалежно від встановлених будь-яких інших обставин, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення (стаття 280 КУпАП).
Згідно протоколу про адміністративне правопорушення від 12.04.2021 позивачем не виконано вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.09.2019, виданого Інспекцією, не вказано дату вчинення правопорушення.
При цьому, як вбачається, із змісту вказаного припису, позивачу висунуто вимогу в термін два місяці з дати отримання даного припису вчинити дії щодо усунення виявлених порушень шляхом приведення об'єкту самочинного будівництва, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул.Б.Тена,17/3 у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та про виконання припису повідомити до 10.11.2019.
Припис позивач отримав 06.09.2019 року. За вказаних обставин, зазначений припис підлягав виконанню у строк до 07.11.2019 року. Про вжиті заходи щодо виконання такого припису, позивач зобов'язаний був повідомити відповідача у строк до 10.11.2019 року.
З цього слідує, що моментом вчинення правопорушення слід вважати дату з 07.11.2019.
При цьому, не отримавши повідомлення від позивача про виконання вимог припису щодо усунення виявлених порушень шляхом приведення об'єкту самочинного будівництва у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у строк до 10.11.2019 року, відповідач починаючи з 11.11.2019 року був обізнаний про обставини щодо невиконання такого припису позивачем.
Таким чином, на підставі оскаржуваної постанови позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за вичинене правопорушення, яке полягає у невиконанні позивачем вимог припису у строк до 07.11.2019 року та не повідомленні позивачем відповідача про його виконання у строк до 10.11.2019 року.
Отож, оскаржуваною постановою від 27.05.2021 року притягнуто позивача до адміністративної відповідальності зі сплином часу більш ніж півтора року від дати вчинення правопорушення.
З урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що провадження у справі про адміністративне правопорушення було розпочате суб'єктом владних повноважень по закінченню строків, передбачених ст. 38 КУпАП.
При цьому, апеляційний суд вважає безпідставними доводи апеляційної скарги щодо дотримання строків накладення адміністративного стягнення встановлених ст. 38 КУпАП, а саме два місяці з моменту виявлення правопорушення, так як це правопорушення за спірних правовідносин (у яких визначено чіткі строки для вчинення певної дії) не є триваючим.
Аналогічна позиція з вказаного питання, викладена Верховним Судом у постанові від 17 червня 2021 року по справі № 522/13119/13-а, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов'язковою під час вирішення наведеного спору.
При цьому, колегією суддів враховано, що у відповідності до критеріїв закріплених у ч.2 ст. 2 КАС України суб'єкт владних повноважень при прийнятті рішень, вчиненні дій та бездіяльності повинен діяти добросовісно, розсудливо та своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Європейський Суд з прав людини неодноразово підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» «Онер'їлдіз проти Туреччини», «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», «Москаль проти Польщі»).
Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах «Лелас проти Хорватії», «Тошкуце та інші проти Румунії») і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
У відповідності до п.23 Порядку № 533 органи державного архітектурно-будівельного контролю контролюють виконання приписів.
При цьому, про факт вчинення правопорушення позивачем за ч.1 ст. 188-42 КУпАП відповідачу стало відомо з Реєстру будівельної діяльності у якому відсутня будь-яка інформація про реєстрацію дозвільного документа.
Даних, котрі б вказували на обставини, що перешкоджали органу державного архітектурно-будівельного контролю на протязі півтора року перевірити стан виконання припису позивачем у строки з 11.11.2019 в судовому засіданні не здобуто, жодних доказів, з даного приводу не надано. А тому, колегія суддів за спірних правовідносин погоджується з висновком суду першої інстанції проте, що доводи відповідача з приводу того, що йому не могло бути відомо про можливу дату вчинення правопорушення позивачем до 12.04.2021 є безпідставними.
Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.
Натомість, прийнята відповідачем постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності зі сплином тривалого проміжку часу зазначеним положенням національного законодавства та практиці Європейського Суду не відповідає.
Аналіз наведених правових положень та вищезазначених обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та відповідають принципам адміністративного судочинства, а тому доводи викладені в апеляційній скарзі є безпідставними і не заслуговують на увагу суду апеляційної інстанції.
Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстави для його скасування відсутні.
Доводи апеляційної скарги, в силу викладеного вище, висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись ст. 272, ст. 286, ст. 308, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 325, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові залишити без задоволення.
Рішення Сихівського районного суду міста Львова від 03 серпня 2021 року у справі № 464/4345/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
І. М. Обрізко
Повне судове рішення складено 21 жовтня 2021 року.