20 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 460/6567/20 пров. № А/857/16370/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючої судді Хобор Р.Б.,
суддів Матковської З.М., Сеника Р.П.
з участю секретаря судового засідання Волошин М.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 року, ухвалене суддею Зозулею Д.П. у м. Рівне у письмовому провадженні у справі № 460/6567/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Рівненської області, Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Офісу Генерального прокурора про поновлення на роботі
Позивач звернувся до суду з позовом у якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Рівненської області від 17.08.2020 року № 775к про звільнення з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру з 7 серпня 2020 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 18 від 10.06.2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;
- поновити на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області або рівнозначній посаді в органах прокуратури з 17.08.2020 року. У разі створення Офісу Генерального прокурора - на аналогічну посаду в прокуратурі Рівненської області;
- стягнути з Рівненської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 17.08.2020 року по 10.09.2020 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (з урахуванням середньоденної заробітної плати 1040,41 грн.), а з 11.09.2020 року по день винесення судом рішення про поновлення на посаді відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Приймаючи це рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивач звільнений з посади законно, через непроходження ним атестації. Доводи про порушення порядку проведення атестації не висловлював.
Не погодившись із цим рішенням суду, його оскаржив позивач, подавши апеляційну скаргу у якій просить скасувати рішення суду, оскільки суд неправильно оцінив обставини справи та неправильно застосував норми матеріального права.
У обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що відсутність в оскарженому наказі конкретної підстави звільнення поставило його у стан правової невизначеності, адже зміст наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення позивача, що свідчить про протиправність вказаного наказу, а, відтак, і про обґрунтованість позовних вимог про його скасування в судовому порядку. Окрім того, зазначає, що п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» врегульовує питання звільнення з посад прокурорів, а не звільнення з органів прокуратури в цілому, а відтак його звільнення також відбулося всупереч вимогам вищезазначеної норми. Окрім того, зазначає, що він не міг бути звільнений на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» у зв'язку зі скороченням кількості прокурорів, оскільки, станом на 17.08.2020 року, не приймалося рішення про скорочення кількості працівників прокуратури Рівненської області в цілому та/або в управлінні нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області. Більше того, в день його звільнення, у відділі нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області було 3 наявних вакантних місця. Зауважив, що в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань містяться відомості про те, що прокуратура Рівненької області є юридичною особою - органом державної влади, утвореною 05.11.1991 року, має ідентифікаційний код юридичної особи 02910077. Відомості про перебування юридичної особи у процесі припинення, а також дата та номер запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи, підстава для його внесення, у ЄДР відсутні. Жодних відомостей про реорганізацію прокуратури Рівненської області до ЄДР також не вносилось. Таким чином, прокуратура Рівненської області, як юридична особа, станом на час звільнення позивача, не була припиненою, при чому, як у формі ліквідації, так і у формі реорганізації, а тому зазначені правові підстави для звільнення позивача із займаної посади не могли бути застосовані через те, що фактично не настали.
Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.
Суд першої інстанції встановив те, що позивач працював в органах прокуратури з 21.03.2003 року. 01.10.2018 року позивач призначений на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області.
10.06.2020 року Третя кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора прийняла рішення № 18 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора».
Наказом прокурора Рівненської області № 775к від 17.08.2020 року позивач звільнений з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 17.08.2020 року.
Надаючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції даного публічно - правового спору, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон № 113-IX) до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Зокрема, в тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Апеляційний суд встановив те, що на виконання вимог Закону № 113-IX, 07.10.2019 року позивач подав до Генеральної прокуратури України заяву, затвердженої типової форми про його переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру і про намір пройти атестацію, що не заперечується учасниками справи.
Згідно із п. 11 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX визначено те, що графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року, затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
У відповідності до пунктів 2, 4 Порядку № 221, атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.
Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
В силу приписів пп. 2 п. 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
Крім того, пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Отже, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.
Апеляційний суд встановив те, що позивач оскаржив рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації, однак не наводить мотивів, в чому це рішення є незаконним. Позивач не оспорює процедуру проведення атестації та не наводить обставин, які б вказували на те, що у процесі проходження атестації у позивача виникли певні труднощі, під час виконання завдання, зокрема, технічного характеру.
Тому, апеляційний суд вважає, що у задоволенні вимоги позивача про скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації необхідно відмовити.
Оскільки наказ про звільнення позивача з посади ґрунтується на рішенні кадрової комісії, яке є законним та не скасоване, то і наказ про звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» скасуванню не підлягає.
Апеляційний суд зазначає, що із законністю наказу про звільненні з посади безпосередньо пов'язані вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Оскільки наказ про звільнення позивача з посади, апеляційний суд вважає законним, то позовні вимоги про поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволенню не підлягають.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду першої інстанції без змін.
Судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 року в справі № 460/6567/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуюча суддя Р. Б. Хобор
судді З. М. Матковська
Р. П. Сеник
Повний текст постанови складений 21.10.2021 року