18 жовтня 2021 р. Справа № 520/9128/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Жигилія С.П.,
Суддів: Присяжнюк О.В. , Перцової Т.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15.06.2021 (суддя Рубан В.В.; м. Харків) по справі № 520/9128/21
за позовом ОСОБА_1
до Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Харківської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення,
ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур (надалі також - відповідач-1, Комісія), Офісу Генерального прокурора Харківської обласної прокуратури (надалі також - відповідач-2), Харківської обласної прокуратури (надалі також - відповідач-3), в якому просить суд:
1) визнати протиправним та скасувати рішення № 21 кадрової комісії № 4 від 24.11.2020 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ;
2) визнати протиправним та скасувати наказ керівника Харківської обласної прокуратури № 788к від 15.03.2021 року;
3) визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 2ш від 17 лютого 2021 року в частині реорганізації та виключення місцевих прокуратур в Харківській обласній прокуратурі;
4) зобов'язати Керівника Харківської обласної прокуратури призначити прокурора Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області ОСОБА_1 на посаду прокурора Дергачівської окружної прокуратури Харківської області з 15.03.2021 року;
5) стягнути з Держави України в особі Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , матеріальну шкоду, у вигляді не отриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного ч.2 ст. 81 ЗУ «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України неконституційними за Рішенням Конституційного Суду України 6-р/2020 від 26 березня 2020 року, за період з 01 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року, за період з 15.03.2021 по день фактичного поновлення на посаді прокурора Дергачівської окружної прокуратури Харківської області, виходячи із 20 прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, що становить 1600,00 х 20 - 5660,00 грн. (розмір виплаченого посадового окладу), що дорівнює 26 340,00 грн. за кожен місяць;
6) вирішити питання про розподіл судових витрат: стягнути на користь ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , за рахунок бюджетних асигнувань з Держави України в особі Харківської обласної прокуратури 908,00 грн. - відшкодування сплаченого за подання позовної заяви судового збору.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 31.05.2021 адміністративний позов залишено без руху. Надано позивачу термін для усунення недоліків позовної заяви. Повідомлено позивачу про можливість виправлення недоліків позовної заяви шляхом подачі до суду: оригіналу квитанції про сплату судового збору на суму 908,00 грн або докази звільнення особи від сплати судового збору; заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду в частині позовних вимог № 1, 2, 3 або докази того, що строк звернення до суду в цій частині не пропущено.
На виконання вимог ухвали суду позивачем 09.06.2021 надано оригінал квитанції про доплату судового збору у розмірі 908 грн. та заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду.
В обґрунтування вказаної заяви позивач зазначила, що 20.10.2020 четвертою кадровою комісією їй було усно оголошено про неуспішне проходження нею атестації без оголошення підстав, мотивів та обґрунтування, прийнятого рішення. Однак, звернутися протягом 1 місяця до адміністративного суду з позовною заявою на рішення № 21 кадрової комісії № 4 від 24.11.2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації вона не могла, оскільки оголошення рішення без пояснення його мотивів та підстав позбавило їй можливості сформулювати, викласти та обґрунтувати зміст позовних вимог, викласти обставини прийняття даного рішення. Вказує, що з метою отримання письмового рішення кадрової комісії із зазначенням мотивів та підстав, прийнятого рішення позивач неодноразово направляла запити до кадрової комісії та Офісу щодо надання належним чином завіреної копії рішення четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 , яка проходила анонімне тестування 20.10.2020, однак отримувала відмову в наданні рішення, на підтвердження чого позивачем долучено до позовної заяви відповідні докази, а саме: копію заяви від 20.10.2020; копія заяви від 21.10.2020; копію запиту від 27.10.2020 та роздруківки відповіді; копію запиту від 27.10.2020 та роздруківки відповіді; копію заяви від 04.11.2020; копію запиту від 18.11.2020 та роздруківки відповіді.
Також позивачем зазначено, що з 17.03.2021 року по 24.03.2021 року вона перебувала на лікарняному по догляду за своєю малолітньою дитиною, яку вона самостійно виховує, а з 24.03.2021 захворіла вона сама та продовжила перебувати на лікарняному по 03.04.2021 року, що підтверджується копіями листків непрацездатності серія АДЯ № 719400 від 17.03.2021, серія АДЯ № 740730 від 24.03.2021 року.
22.04.2021 позивачу випадково стало відомо, що в її особовій справі, яка знаходиться в Харківській обласній прокуратурі відносно неї знаходиться рішення «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
23.04.2021 позивач звернулася до заступника начальника відділу кадрової роботи та державної служби Харківської обласної прокуратури щодо отримання копії вказаного рішення, та лише за результатами розгляду вказаного звернення позивач ознайомилась з рішенням № 21 кадрової комісії № 4 від 24.11.2020.
Враховуючи вищенаведене, позивач просила суд визнати поважною причину пропуску строку звернення до суду.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 року позовну заяву ОСОБА_1 повернуто позивачу.
Постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що адміністративний позов подано позивачем після закінчення строків, встановлених законодавством, а наведені позивачем підстави пропущення строку звернення до суду не є поважними.
Позивач не погодилась із вказаним судовим рішенням та подала апеляційну скаргу в якій, посилаючись на його прийняття при неповному з'ясуванні обставин, що мають значення для справи, та з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15.06.2021, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що наведені позивачем причини пропуску строку звернення до суду є поважними, але суд першої інстанції безпідставно надав їм протилежного значення, проігнорував обставини, що їх зумовили, хоча вони свідчать про намагання позивача вчинити всі залежні від неї процесуальні дії у розумний строк. З посиланням на обставини, викладені в заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду, позивач зазначає, що суд першої інстанції неправильно визначив дату, з якої позивачу стало відомо про порушення її прав - 20.10.2020, не звернувши уваги на те, що оскаржене рішення винесено відповідачем -1 24.11.2020, а не 20.10.2020, та зі змістом вказаного рішення позивача фактично ознайомлено 23.04.2021. Отже, саме з цією датою позивач пов'язує початок перебігу строку для звернення до суду з цим позовом. Позивач зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги тієї обставини, що позивачу не було відомо ні номера рішення комісії, ні склад комісії, який його підписував, ні дата його підписання, ні викладені в ньому мотиви та підстави його винесення, що є обов'язковою складовою рішення. Крім того, суд не взяв до уваги докази, що позивачем неодноразово направлялись запити з метою отримання копії оскарженого рішення. З цих підстав позивач вважає, що строки які передбачені ч. 5 ст. 122 КАС України нею не порушені, оскільки позовну заяву позивач направила засобами поштового зв'язку 22.05.2021, тобто в межах встановленого законом строку звернення до суду.
Щодо поважності причин пропуску строку звернення до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування наказу керівника Харківської обласної прокуратури № 788к від 15.03.2021 року позивач зазначає, що з 17.03.2021 року по 24.03.2021 року вона перебувала на лікарняному по догляду за своєю малолітньою дитиною, яку вона самостійно виховує, а з 24.03.2021 захворіла вона сама та продовжила перебувати на лікарняному по 03.04.2021 року, що підтверджується копіями листків непрацездатності серія АДЯ № 719400 від 17.03.2021, серія АДЯ № 740730 від 24.03.2021 року. Вважає, що суд першої інстанції поверхнево поставився до перебування позивача на лікарняному, не взявши до уваги самопочуття позивача та її дитини, також суд не врахував майновий стан позивача, зокрема, що оскарженим наказом заробітна плата позивача була зменшена до мінімальної заробітної плати.
Стосовно вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора № 2ш від 17 лютого 2021 року в частині реорганізації та виключення місцевих прокуратур в Харківській обласній прокуратурі позивач посилається на те, що про його прийняття вона дізналася під час ознайомлення із наказом № 788к від 15.03.2021. Позивач направила запит до офісу Генеральної прокуратури з метою отримати копію вказаного наказу, однак наказ позивачу так і не надали. 20.04.2021 позивачу вдалося знайти копії декількох сторінок вказаного наказу, з яких вона зрозуміла, що ліквідації її посади не було. Оскільки позивачу не надали копію вказаного наказу, вона направила разом з позовною заявою клопотання про витребування доказів, а саме наказу Генерального прокурора від 17.02.2021 року № 2ш, що свідчить про те, що позивач дотепер в повному обсязі не ознайомлена з вказаним наказом. З вказаної дати, а саме з 20.04.2021 позивач пов'язує початок перебігу строку для звернення до суду з цим позовом.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості ухвали суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі абз. 1 ч. 2 ст. 312 КАС України.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 КАС України).
Зі змісту наведених норм випливає, що для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно з ч. 1 ст. 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
При визначенні початку цього строку суд з'ясовує момент, коли особа фактично дізналася або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, бездіяльність), а не коли вона з'ясувала для себе, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.
День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Отже, з аналізу вищевказаного вбачається, що законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
Вищевказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка була викладена в постанові від 12.02.2020 року по справі №320/5468/18.
Відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.
Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Вищевказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка була викладена в постанові від 17.09.2020 року по справі №380/2210/20.
Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Питання ж поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.
Відповідно до пунктів 1, 9 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк; у випадках передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
Відповідно до ч.1, 2 ст. 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Питання поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску. Тому поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, стабільної діяльності суб'єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановленого строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Верховний Суд у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №813/3756/17 досліджував питання строків звернення до адміністративного суду. Так, суд зазначив, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
Приймаючи ухвалу про повернення позовної заяви суд першої інстанції виходив з того, що позивач дізналася про порушення своїх прав з 20.10.2020 року, коли позивачу усно було оголошено про неуспішне проходження нею атестації, однак, з даним адміністративним позовом позивач звернулась до суду 28.05.2021 року, тобто з пропуском строку, встановленого чинним Кодексом адміністративного судочинства України, та за відсутності поважних причин його пропуску, відхиливши при цьому посилання позивача на перебування її на лікарняному в період з 17.03.2021 до 03.04.2021 з тих підстав, що амбулаторне лікування, або знаходження на лікарняному не перешкоджало позивачу звернутись до суду та/або за правовою допомогою.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає його передчасним, з таких підстав.
Як свідчать матеріали справи, предметом оскарження у цій справі є: рішення № 21 кадрової комісії № 4 від 24.11.2020 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ; наказ керівника Харківської обласної прокуратури № 788к від 15.03.2021 року; наказ Генерального прокурора № 2ш від 17 лютого 2021 року в частині реорганізації та виключення місцевих прокуратур в Харківській обласній прокуратурі.
Колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції про те, що позивач дізналася про порушення своїх прав з 20.10.2020 року, тобто до моменту виникнення спірних правовідносин та прийняття відповідачами оскаржених у цій справі рішень, є безпідставним та необґрунтованим.
Повертаючи позовну заяву судом першої інстанції не було встановлено обставин щодо початку перебігу строку для звернення позивача до суду з цим позовом виходячи із кожної позовної вимоги, що були заявлені ОСОБА_1 .. В свою чергу, без з'ясування зазначених обставин відсутні підстави стверджувати, що ОСОБА_1 було пропущено строк встановлений для звернення до суду з відповідним позовом.
Також судом першої інстанції не було надано належної правової оцінки доводам позивача, покладеним в обґрунтування заяви про поновлення строку звернення до суду, стосовно обставин, за яких та коли позивач дізналася про порушення своїх прав у спірних правовідносинах, та вжитих позивачем заходів з метою отримання копій спірних рішень, а також обставин, що перешкоджали позивачу звернутися до суду раніше ніж 22.05.2021, окрім перебування на лікарняному.
На підставі вищевикладеного та враховуючи, що судом першої інстанції не було надано належної оцінки дотриманню позивачем строків звернення до суду щодо кожної позовної вимоги, колегія суддів дійшла висновку про передчасність висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви ОСОБА_1 на підставі п. 9. ч. 4 ст. 169 КАС України.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції внаслідок порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви, через пропуск строку на звернення до суду з позовною заявою, що відповідно є обов'язковою підставою для скасування ухвали суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Враховуючи викладене, ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15.06.2021 по справі № 520/9128/21 - скасувати.
Справу № 520/9128/21 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Харківської обласної прокуратури, Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про визнання протиправними та скасування рішення направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження її розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій
Судді(підпис) (підпис) О.В. Присяжнюк Т.С. Перцова