12 жовтня 2021 року справа №200/2302/21-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Геращенко І.В., Компанієць І.Д., секретар судового засідання Ашумов Т.Е., за участю представника відповідача - Сельської О.З., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 р. у справі № 200/2302/21-а (головуючий І інстанції Аканов О.О.) за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати позивачу частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч.3 ст.81 Закону України “Про прокуратуру”, за період з 01.07.2015 по 30.11.2020 протиправною;
зобов'язання сплатити матеріальну шкоду в розмірі 1 317 321, 80 грн.
03 березня 2021 року позивач звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з вищевказаним позовом.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається, зокрема, на те, що починаючи з 1 липня 2015 року заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно ст. 81 Закону України “Про прокуратуру”. Також зазначає, що починаючи з липня 2015 року позивача заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України, тобто підзаконними нормативними правовими актами, що суперечить нормам Конституції України, Закону України “Про прокуратуру” і нормам міжнародного права. Зазначає, що окреме положення п. 26 розділу VІ “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України “Про прокуратуру” № 1697-VІІ від 14.10.2014 зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з рішенням Конституційного суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VІ “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України. Вважає, що бездіяльністю Донецької обласної прокуратури порушене його право на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч. 3 ст. 81 Закону України “Про прокуратуру”, ст. 41 Конституції України, ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 р. у справі № 200/2302/21-а у задоволенні позову - відмовлено.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення частково та прийняти нове рішення, яким визнати бездіяльність Донецької обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 26.03.2020 по 30.11.2020 протиправною та зобов'язати відповідача сплатити на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у розмірі 222 667,2 грн.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
В судовому засіданні представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги позивача. Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла наступного.
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується копією паспорта громадянина України НОМЕР_1 , виданого Жовтневим РВ Маріупольського МУ УМВС України в Донецькій області 30 січня 1999 року.
З трудової книжки позивача НОМЕР_2 вбачається, що позивач 16.08.2005 призначений помічником прокурора Орджонікідзевського району у м.Маріуполі. 03.02.2011 прийнята Присяга працівника прокуратури. 30.11.2020 був звільнений з посади, яку обіймав, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України “Про прокуратуру” у зв'язку із скороченням кількості прокурорів органів прокуратури.
Наказом Прокуратури Донецької області № 1675-к від 24.11.2020 року позивача звільнено з посади з посади начальника другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області з 30 листопащда 2020 на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру” у зв'язку із скороченням кількості прокурорів органу прокуратури.
Верховний Суд у постанові від 05.09.2019 у справі № 686/6775/18 позовом до держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби України у м. Хмельницькому Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Головне управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області, про відшкодування шкоди також зазначив, що спір виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов'язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби.
Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися не лише за наявності умов, наведених у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 803/3/18, а і в інших випадках, зокрема, зазначених у висновках Верховного Суду.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 3 статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до ч. 1 статті 58 Конституції України закони та інші нормативно - правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Приписами ст. 56 Конституції України передбачено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Частиною 3 ст. 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII “Про прокуратуру” (далі - Закон № 1697-VII) було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII, у редакції, чинній з 01.01.2017, посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Згідно з ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII, у редакції, чинній з 25.09.2019, установлено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Частиною 4 ст. 81 Закону № 1697-VII передбачено, що посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.
Відповідно до ч. 9 ст. 81 Закону № 1697-VII установлено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Частиною 2 ст. 8 Закону України від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР “Про оплату праці” передбачено, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону.
Приписами ст. 13 указаного Закону встановлено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.
Статтею 90 Закону № 1697-VII установлено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Зі змісту п. 9 Прикінцевих положень Закону України “Про Державний бюджет України на 2015 рік” випливає, що норми і положення, зокрема, статті 81 Закону України “Про прокуратуру” застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.
Законом № 79-VIII від 28.12.2014 розділу VI Бюджетного кодексу України доповнено п. 26, яким установлено, що норми і положення, зокрема, статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури”.
Судом встановлено, що оклад позивача за спірний період відповідає наведеній Постанові.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Також зазначено, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Суд зазначає, що за загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даний етап розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.
Закон України від 28 грудня 2014 року №80-VIII “Про Державний бюджет України на 2015 рік” та Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин” прийняті пізніше Закону України 14 жовтня 2014 року №1697-VII “Про прокуратуру”, а тому в спірний період норми і положення Закону України “Про прокуратуру” щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.
Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури”.
Аналогічні висновки відображені в постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, від 19 березня 2020 року у справі № 806/3314/17, від 9 вересня 2020 року у справі №807/1171/16, від 27 жовтня 2020 року у справі № 826/18228/16.
Водночас, як частиною другою статті 152 Конституції України, так і частиною першою статті 91 Закону України “Про Конституційний Суд України” передбачено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Відтак, ураховуючи викладене, суд наголошує, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI „Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, згідно рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26 березня 2020 року.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18 листопада 2020 року у справі № 4819/49/19 зазначила, що аналіз норм розділу ХІІ Конституції України (“Конституційний Суд України”) та Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII “Про Конституційний Суд України” дає підстави дійти висновку про те, що рішення КСУ має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення КСУ.
Тобто рішення КСУ поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.
Отже, рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на спірні правовідносини до 26.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Пунктом 3 розділу ІІ Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” (далі - Закон № 113-IX), який набув чинності 25.09.2019, установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Дія цього пункту не поширюється на випадок, передбачений підпунктом 4 пункту 21 цього розділу.
Позивач до моменту його звільнення працював у регіональній прокуратурі, а тому відповідно до наведених приписів Закону № 113-IX оплата його праці з 16.08.2005, у тому числі і після 26 березня 2020 року, мала здійснюватися відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури (Постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505).
Частиною 3 ст. 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Згідно з ч.ч. 1-3 ст. 22 Цивільного кодексу України передбачено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі.
Якщо особа, яка порушила право, одержала у зв'язку з цим доходи, то розмір упущеної вигоди, що має відшкодовуватися особі, право якої порушено, не може бути меншим від доходів, одержаних особою, яка порушила право.
Відповідно до ч. 1 ст. 1173 Цивільного кодексу України передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Верховний Суд у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 686/1746/17 зазначив, що поняття “збитки” передбачає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
У вказаній справі за позовом фізичної особи до Держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби України в м. Хмельницькому про відшкодування шкоди позов був мотивований тим, що з 5 січня 1993 року по 30 січня 2009 року позивач працював на посаді судді Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області і відповідно до частини четвертої статті 44 Закону України “Про статус суддів” виплаті підлягала надбавка за вислугу років від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас. Зазначав, що згідно із Законом України “Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України”, були внесені зміни до частини четвертої статті 44 Закону України “Про статус суддів” щодо визначення розміру надбавки від посадового окладу і у 2008 році виплата надбавки проводилася від розміру посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас, проте рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 внесені до статті 44 Закону України “Про статус суддів” зміни визнано неконституційними.
Верховний Суд у вказаній справі погодився з висновком суду першої інстанції, що недоотриманий позивачем розмір заробітної плати та компенсація за несвоєчасну виплату заробітної плати, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 ЦК України.
Європейський суд з прав людини зауважив, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство (рішення у справі “Кечко проти України”, заява № 63134/00, пункт 23, від 8 листопада 2005 року).
Держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни (рішення Європейського суду з прав людини у справі “Сук проти України, заява № 10972/05, пункт 23, від 10 березня 2011 року).
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що заявлена позивачем різниця між посадовим окладом, який визначено ст. 81 Закону № 1697-VII і Постановою № 505, не є збитками (матеріальною шкодою), а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв'язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 р. у справі № 200/2302/21-а - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 р. у справі № 200/2302/21-а - залишити без змін.
Повне судове рішення складено 18 жовтня 2021 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя А.А. Блохін
Судді І.В. Геращенко
І.Д. Компанієць