12 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 826/13919/17
адміністративне провадження № К/9901/5656/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В. Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу №826/13919/17
за позовом Північного офісу Держаудитслужби до Комунального підприємства «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про стягнення заборгованості, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Васильченко І.П., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Безименної Н.В., суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю.,
І. Суть спору
1. Північний офіс Держаудитслужби (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Комунального підприємства «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації; далі - КП «Інженерний центр», відповідач) з вимогою стягнути бюджетні кошти (збитки) на загальну суму 832801,82 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що провів перевірку державних закупівель КП «Інженерний центр», за результатами якої встановив порушення відповідачем фінансової дисципліни, у зв'язку з чим бюджету було завдано збитків на суму 832801,82 грн, відшкодувати які в добровільному порядку відповідач відмовляється.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі направлень від 20 грудня 2016 року №566 та №565, Північним офісом Держаудитслужби в період з 21 грудня 2016 року по 10 лютого 2017 року проведено перевірку державних закупівель КП «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) за період з 01 грудня 2012 року по 01 грудня 2016 року, за результатами якої складено акт від 17 лютого 2017 року №13-30/168 (далі - Акт ревізії).
4. В акті перевірки Північний офіс Держадуитслужби дійшов висновку про порушення КП «Інженерний центр» вимог частини другої статті 31 та частини п'ятої статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель», в результаті чого збільшено вартість обладнання за рахунок зменшення розміру ПДВ з 20% на 7% без зміни загальної вартості договору, що призвело до незаконних витрат бюджетних коштів на загальну суму 770451,55 грн.
5. Перевіркою також установлено завищення підрядником обсягів виконаних робіт, які повністю оплачені замовником, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) на загальну суму 138734,83 грн з ПДВ, що є порушенням вимог пунктів 6.4.4, 6.4.7 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д 1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 року №293; порушення вимог частини першої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та пункту 6.4.4.1 ДСТУ Б Д 1.1-1:2013 підрядником ТОВ «Армалбуд ЛТД», яке безпідставно завищило транспортні витрати на суму 21124,64 грн і не надало підтверджувальні документи щодо витрат на машини та механізмі в сумі 2654,41 грн, транспортні витрати на суму 35593,33 грн, заготівельно-складські витрати на суму 60954,23 грн.
6. 27 березня 2017 року позивачем сформовано вимогу №26-13-13/3199 «Про усунення порушень», відповідно до якої за результатами контрольного заходу встановлено порушення законодавства у сфері державних закупівель, що призвели до втрат, на загальну суму 968558,76 грн, з яких усунуто на момент розгляду заперечень на суму 135156,89 грн, у зв'язку з чим Північний офіс Держаудитслужби вимагав усунути виявлені порушення та в термін до 28 квітня 2017 року надати відповідні докази.
7. Листом від 27 квітня 2017 року №172/503 відповідач повідомив, що ним вживаються заходи, які спрямовані на усунення допущених недоліків і порушень норм закону.
8. Листом від 16 травня 2017 року №26-13-14-14/4862 Північний офіс Держаудитслужби вимагав від КП «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) повідомити про стан усунення порушень, виявлених відповідним контрольним заходом, в термін до 26 травня 2017 року.
9. Ураховуючи, що відповідач не виконав обов'язків, покладених на нього вимогою від 27 березня 2017 року №26-13-13/3199, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, адміністративний позов задоволено: стягнуто з Комунального підприємства «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на користь місцевого бюджету завдані збитки на загальну суму 832801,82 грн.
11. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій погодилися з висновками Акта ревізії про те, що внаслідок укладення додаткової угоди №1 від 21 листопада 2016 року до договору підряду від 01 листопада 2016 року №172/16-156, на підставі якого сторонами було зменшено розмір ставки ПДВ з 20 % до 7% без пропорційної зміни загальної договірної ціни, є порушенням вимог частини п'ятої статті 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель», унаслідок чого місцевому бюджету було завдано збитків на суму 770451,55 грн.
12. Суди попередніх інстанцій також зазначили, що позов не містить заперечень щодо встановлених в Акті ревізії порушень, які полягали у завищенні вартості робіт підрядником ТОВ «Армабуд ЛТД» на загальну суму 62350,27 грн, у зв'язку з чим дійшли висновку про обґрунтованість вимог позивача у цій частині.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
14. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що у позивача не було визначених в частині п'ятій статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» підстав для проведення ревізії.
15. Щодо встановлених під час ревізії порушень внаслідок корегування ставки ПДВ, відповідач зазначив, що зазначені зміни не завдали і не могли завдати збитків місцевому бюджету, оскільки жодним чином не вплинули на загальну ціну договору.
16. Відповідач також наполягає, що розмір збитків позивач встановив у порядку, що не передбачений чинним законодавством, зокрема без участі в оцінку суб'єкта оціночної діяльності та без застосування відповідних методичних підходів.
17. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи у вказаній частині, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв'язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
18. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Анцупової Т.О., суддів Гриціва М.І., Стародуба О.П.
19. Ухвалою Верховного Суду від 21 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
20. Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2019 року задоволено заяви суддів Анцупової Т.О., Гриціва М.І., Стародуба О.П. про самовідвід.
21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 квітня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Олендеру І.Я., суддям Гончаровій І.А., Хановій Р.Ф.
22. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 21 січня 2020 року, у зв'язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
23. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
24. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
26. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
27. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
30. Відповідно до частини другої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
31. Згідно з частиною третьою статті 2 Закону №2939-XII порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
32. Статтею 5 Закону №2939-XII встановлено, що перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та проводиться органом державного фінансового контролю на всіх стадіях державних закупівель. Результати перевірки державних закупівель викладаються в акті.
33. Контроль за дотриманням законодавства щодо закупівель здійснюється як у порядку проведення перевірки державних закупівель, так і під час державного фінансового аудиту та інспектування.
34. Постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 затверджено Порядок проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами (далі - Порядок №631).
35. Пунктом 2 Порядку №631 визначено, що перевірка державних закупівель - це перевірка, яка проводиться за наявності підстав, передбачених цим Порядком, щодо об'єкта контролю за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об'єкта його права власності.
36. Згідно з пунктом 4 Порядку №631 перевірки державних закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника контролюючого органу або його заступника за наявності однієї з таких підстав:
- наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України щодо проведення перевірок державних закупівель, якщо відповідні питання не можуть бути перевірені під час планових виїзних ревізій;
- виникнення потреби у перевірці відомостей про порушення об'єктом контролю законодавства у сфері державних закупівель, що надішли до контролюючого органу, або перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України "Про здійснення державних закупівель"), якщо об'єкт контролю не надав пояснення та їх документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит контролюючого органу протягом трьох робочих днів з дня його надходження;
- виявлення контролюючим органом вищестоящого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків контролюючого органу нижчестоящого рівня) актів перевірки державних закупівель невідповідності їх вимогам законодавства. Перевірка державних закупівель може бути ініційована контролюючим органом вищестоящого рівня, якщо розпочато службове розслідування стосовно посадових або службових осіб контролюючого органу нижчестоящого рівня, які проводили перевірку державних закупівель, або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення;
- у разі надходження скарги від об'єкта контролю на дії або бездіяльність посадових осіб контролюючого органу.
VI. Позиція Верховного Суду
37. Державний фінансовий контроль здійснюється органом державного фінансового контролю у формі державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
38. Перевірка державних закупівель як форма державного фінансового контролю полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі.
39. Перевірка державних закупівель може бути ініцювана на будь-якій стадії державних закупівель за умови наявності визначених в абзацах 2- 5 пункту 4 Порядку №631 підстав, перелік яких є вичерпним.
40. Дослідивши Акт перевірки, суди попередніх інстанцій встановили, що як на підставу для перевірки державних закупівель КП «Інженерний центр» в ньому міститься посилання на абзац третій пункту 4 Порядку №631.
41. Оцінюючи аргументи відповідача про незаконність перевірки у зв'язку з відсутністю правових підстав для її проведення, суди попередніх інстанцій встановили, що в спірних правовідносинах перевірка позивачем була проведена на підставі доручення Прем'єр-міністра України, викладеного в абзаці другому підпункту 2 пункту 5 «Рішення з окремих питань» протоколу №30 засідання Кабінету Міністрів України від 27 липня 2016 року, про зміст якого зазначено в листі Державної аудиторської служби України від 18 серпня 2016 року №31-18/78.
42. Судом апеляційної інстанції встановлено, що вказаним дорученням Держаудитслужбу зобов'язано проаналізувати перелік замовників, які оголосили про проведення процедури закупівель в період з 25 липня 2016 року по 29 липня 2016 року (згідно з додатком, що додається) з урахуванням затвердженої мережі, та в термін до 30 серпня 2016 року надати Департаменту моніторингу та перевірок державних закупівель пропозиції щодо перевірок таких закупівель під час здійснення державного фінансового контролю відповідних замовників в поточному році.
43. Як установив суд апеляційної інстанції, з метою отримання документів та матеріалів, необхідних для виконання вказаного доручення, Північний офіс Держаудитслужби звернувся до відповідача із вимогою про надання відповідних документів щодо закупівель для аналізу, яку КП «Інженерний центр» виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) проігнорувало.
44. Суд апеляційної інстанції вважав, що ненадання відповідачем відповіді на запит було достатньою підставою для проведення перевірки, адже інакше виконати доручення Кабінету Міністрів України неможливо.
45. В аспекті встановлених судами попередніх інстанцій обставин, Суд зазначає, що з підстав, передбачених абзацом третім пункту 4 Порядку №631, перевірка державних закупівель проводиться у разі виникнення потреби у перевірці відомостей про порушення об'єктом контролю законодавства у сфері державних закупівель, що надішли до контролюючого органу, або перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України "Про здійснення державних закупівель"), якщо об'єкт контролю не надав пояснення та їхнього документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит контролюючого органу протягом трьох робочих днів з дня його надходження;
46. Отже, необхідними умовами для проведення перевірки відповідно до абзацу третього пункту 4 Порядку №631 є наявність скарги/звернення про порушення об'єктом контролю законодавства у сфері державних закупівель та відмова об'єкту контролю надати пояснення та (або) документальне підтвердження на письмовий запит контролюючого органу, пов'язаний з такою скаргою/зверненням.
47. Водночас наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України є самостійною підставою для перевірки державних закупівель, що закріплена в абзаці другому пункту 4 Порядку №631. Перевірка у цьому разі проводиться, якщо відповідні питання не можуть бути перевірені під час планових виїзних ревізій. Водночас ненадання об'єктом контролю відповіді на запит контролюючого органу не є передумовою для призначення перевірки з цієї підстави.
48. Таким чином, Суд зазначає, що підстава для перевірки, що зазначена в Акті перевірки (абзац 3 пункту 4 Порядку №631) не відповідає підставі перевірки, на яку посилається позивач (абзац 2 пункту 4 Порядку №631), спростовуючи доводи відповідача про незаконність перевірки.
49. Суди попередніх інстанцій, указавши в описовій та мотивувальній частинах своїх судових рішень, як на підставу для проведення державного фінасового контролю, різні абзаци пункту 4 Порядку №631 на вказані розбіжності уваги не звернули, та не з'ясовували реальної причини перевірки державних закупівель КП «Інжерерний центр».
50. Зокрема, в матеріалах справи відсутні рішення Північного офісу Держаудитслужби про призначення перевірки, направлення на перевірку.
51. Беручи до уваги, що кожна з викладених у пункті 4 Порядку №631 підстав для проведення перевірки державних закупівель висуває сукупність різних специфічних фактичних умови для її ініціації (прийняття рішення про перевірку), встановлення реальної юридичної причини перевірки є істотною обставиною, без якої неможливо зробити висновок про наявність чи відсутність у позивача фактичних підстав для перевірки, передбачених конкретним абзацом пункту 4 Порядку №631.
52. Нормами Закону №2939-XII та Порядку №631 з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення перевірок державних закупівель, які за своїм характером є формою позапланового фінансового контролю. Лише їхнє дотримання може бути належною підставою для проведення фінансового контролю та оформлення його результатів, що створюють для об'єкта контролю юридичні наслідки. Знати про підстави перевірки є правом об'єкта контролю, від якого залежить можливість реалізації ним своїх прав на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення щодо себе фінансового контролю. Невиконання органами державного фінансового контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного фінансового контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.
53. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
54. Відповідно до пунктів 1, 2 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи;.
55. Отже, судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд апеляційної інстанції не усунув цих порушень.
56. Викладене, з огляду на вимоги частини другої статті 353 КАС України, є підставою для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд.
57. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VII. Судові витрати
58. Оскільки Суд не змінив та не ухвалив нового рішення, судові витрати, відповідно до статті 139 КАС України, розподілу не підлягають.
59. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
60. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Інженерний центр» Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.
61. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року у справі №826/13919/17 скасувати.
62. Адміністративну справу №826/13919/17 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
63. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко