Головуючий І інстанції: Н.І. Слободянюк
08 жовтня 2021 р. Справа № 440/3965/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Катунова В.В.,
Суддів: Ральченка І.М. , Чалого І.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою депутата Полтавської обласної ради Телятника Руслана Васильовича на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, по справі № 440/3965/21
за позовом депутата Полтавської обласної ради ОСОБА_1
до Полтавської обласної ради
про визнання незаконним та скасування рішення,
Позивач, депутат Полтавської обласної ради ОСОБА_1 , звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної ради про визнання незаконним та скасування пунктів 1 та 5 рішення Полтавської обласної ради № 134 від 09 квітня 2021 року "Про внесення змін до рішень обласної ради" в частині виведення зі складу постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном заступника голови комісії ОСОБА_1 та його обрання до складу постійної комісії обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр.
Позов обґрунтований тим, що рішенням Полтавської обласної ради №13 від 01 грудня 2020 року “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань бюджету та управління майном” позивача обрано до складу комісії Полтавської обласної ради з питань бюджету та управління майном. Пунктами 1 та 5 рішення Полтавської обласної ради №134 від 09 квітня 2021 року позивача виведено зі складу постійної комісії Полтавської обласної ради з питань бюджету та управління майном та обрано до складу постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр. Вказані пункти рішення відповідача позивач вважає незаконними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки відповідач не має відповідних повноважень на зміну складу постійних комісій у зв'язку з тим, що постійні комісії формуються обласною радою на весь строк її повноважень, а порядку виведення депутатів зі складу постійних комісій чинним законодавством не передбачено.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Зокрема, апелянт зазначає про безпідставність доводів відповідача щодо пропуску позивачем 70 % засідань постійної комісії з питань бюджету та управління майном, оскільки таке твердження не підтверджене відповідними доказами. Законодавством не передбачено порядку виведення депутата із складу постійної комісії, а лише передбачено порядок відкликання депутата виборцями відповідно у разі пропуску ним протягом року більше половини пленарних засідань або засідань постійної комісії. Крім того, відповідачем порушений порядок оприлюднення проекту оскаржуваного рішення відповідно до частини третьої статті 15 Закону України “Про доступ до публічної інформації”.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що пункти 1 та 5 рішення другого пленарного засідання четвертої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання №134 від 09 квітня 2021 року “Про внесення змін до рішень обласної ради” прийняті відповідачем законно та обґрунтовано, у межах повноважень, встановлених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Регламенту Полтавської обласної ради восьмого скликання.
Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступних підстав.
За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 4 ст. 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій.
Відповідно до ч. 1 - 2, 15 ст. 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Судовим розглядом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Телятник Руслан Васильович є депутатом Полтавської обласної ради восьмого скликання, що підтверджується посвідченням №74, дійсним до 25 жовтня 2025 року /а.с.7/.
Рішенням другого пленарного засідання першої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання №13 від 01 грудня 2020 року “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань бюджету та управління майном” /а.с. 9/ відповідно до пункту 2 частини першої статті 43, частини другої статті 47 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” утворено постійну комісію обласної ради з питань бюджету та управління майном, а також обрано до її складу 12 депутатів, зокрема ОСОБА_1 - від депутатської групи “Опозиційна платформа За Життя “Полтава”.
Згідно з протоколом засідання постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном Полтавської обласної ради восьмого скликання №1 від 23 грудня 2020 року /а.с. 115-147/ за результатами розгляду питання 1 “Про обрання заступника голови постійної комісії з питань бюджету та управління майном” вирішено обрати на посаду заступника голови постійної комісії з питань бюджету та управління майном ОСОБА_1 від депутатської групи “Опозиційна платформа За Життя “Полтава”.
В подальшому, на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном Полтавської обласної ради восьмого скликання від 08 квітня 2021 року /а.с. 31-33/ розглянуто питання “Про організацію роботи постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном” та на голосування поставлено пропозицію звернутися до голови Полтавської обласної ради щодо виключення ОСОБА_1 зі складу постійної комісії та внесення відповідних змін до рішення обласної ради восьмого скликання від 01 грудня 2020 року №13 “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань бюджету та управління майном” в зв'язку з пропуском ним 70 відсотків засідань комісії не конструктивного підходу до участі в роботі постійної комісії.
Головою Полтавської обласної ради Біленьким О. відповідно до пункту 4 частини шостої статті 55 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, пункту 1 статті 21 Регламенту Полтавської обласної ради восьмого скликання внесено на розгляд сесії Полтавської обласної ради проект рішення “Про внесення змін до рішень обласної ради” (вх.№01-21/896 від 08 квітня 2021 року) /а.с. 35-39/.
Відповідно до Витягу з протоколу другого пленарного засідання четвертої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання від 09 квітня 2021 року /а.с. 40-41/ до порядку денного другого пленарного засідання четвертої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання включено питання “Про внесення змін до рішень обласної ради”, за результатами якого вирішили прийняти проект рішення за основу та в цілому як рішення Полтавської обласної ради №134.
Рішенням другого пленарного засідання четвертої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання №134 від 09 квітня 2021 року “Про внесення змін до рішень обласної ради” /а.с.42-43/ відповідно до пункту 2 частини першої статті 43, частин першої та другої статті 47 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, статті 18, пункту 1 частини другої статті 19 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, статті 70, 85 Регламенту Полтавської обласної ради восьмого скликання, Положення про постійні комісії обласної ради восьмого скликання, затвердженого рішенням другого пленарного засідання першої сесії обласної ради восьмого скликання від 01 грудня 2020 року № 12 “Про утворення та обрання постійних комісій Полтавської обласної ради восьмого скликання” (зі змінами), рішень другого пленарного засідання першої сесії восьмого скликання від 01 грудня 2020 року № 13 “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань бюджету та управління майном”, № 15 “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр”, № 16 “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань житлово-комунального господарства, енергозбереження, будівництва, транспорту та зв'язку”, № 21 “Про утворення та обрання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань аграрної політики та земельних відносин”, з метою ефективної та належної організації роботи постійних комісій обласної ради: 1) виведено зі складу постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном: заступника голови комісії ОСОБА_1 ; члена комісії ОСОБА_2 ; 5) обрано до складу постійної комісії обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр ОСОБА_1 .
14 квітня 2021 року вказане рішення оприлюднено на офіційному веб-сайті Полтавської обласної ради, що підтверджується залученими до матеріалів справи відомостями із вказаного сайту /а.с.270-282/.
Колегія суддів вважає, що вказане рішення не ґрунтується на нормах Закону та підлягає скасуванню, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, єдиною підставою для прийняття оскаржуваного рішення обласної ради (пункти 1 та 5) слугувало звернення членів постійної комісії щодо пропусків позивачем засідань постійної комісії та не конструктивного підходу до участі в роботі цієї комісії.
З цього приводу, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 20 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" єдиним видом відповідальності за пропуск депутатом обласної ради засідань постійної комісії є можливість відповідної ради звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку, у випадку пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, членом якої він є, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів.
Вказані положення кореспондуються зі ст. 74 Регламенту Полтавської обласної ради восьмого скликання, затвердженого рішенням другої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання від 29 грудня 2020 року № 84 зі змінами згідно рішення другого пленарного засідання четвертої сесії обласної ради восьмого скликання від 09 квітня 2021 року № 133.
Отже, законом України "Про статус депутатів місцевих рад" а також Регламентом Полтавської обласної ради не передбачено будь якого іншого виду відповідальності за пропуск депутатом обласної ради засідань постійної комісії ніж звернення до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку.
Колегія суддів зазначає, що статтею 43 Закону № 280/97-ВР визначено право ради утворювати та ліквідовувати постійні комісії, змінювати їх склад. Однак дана норма не визначає способу проведення таких дій.
В свою чергу спосіб формування складу постійних комісій передбачений ч.ч. 1, 2 та 3 ст. 47 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” - єдиним можливим способом формування постійних комісій обласної ради - є обрання їх складу з числа депутатів ради.
Така законодавча процедура повністю узгоджується із п. 1 ч. 2 ст. 19 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, у відповідності із яким депутат має право (а не обов'язок) обирати і бути обраним до органів ради (постійна комісія є органом ради).
Окрім цього, одним з принципів здійснення місцевого самоврядування є виборність (ст. 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Згідно із ч. 2 ст. 49 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” депутат повинен входити до однієї с постійних комісій - це означає право депутата обрати одну з постійних комісій самостійно.
Частиною 4 ст. 49 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що депутат зобов'язаний брати участь у засіданнях постійної комісії, до складу якої його обрано.
Аналіз вищенаведених норм законодавства свідчить про те, що депутати органів місцевого самоврядування до складу постійних комісій мають бути саме обраними, а не призначеними, переведеними чи виведеними.
Процес обрання і переобрання депутата до постійної комісії передбачає його волевиявлення бути обраним до відповідного органу шляхом само висування чи надання своєї згоди на висунення іншими особами.
Депутат, як офіційний представник інтересів територіальної громади, обирає постійну комісію, до складу якої бажає бути обраний і приймає рішення про вихід з її складу. Отже, виключити депутата зі складу постійної комісії без його згоди за законом не можливо, оскільки це є порушенням виборчого права депутата (права бути обраним до складу ради).
З огляду на системний аналіз наведених вище положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” колегія суддів доходить до висновку, що переведення депутата (виведення його зі складу однієї комісії та обрання до складу іншої) у зв'язку з пропуском засідань постійної комісії не відповідає вимогам чинного законодавства.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення в частині виведення позивача зі складу постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном без його згоди та включення в іншу комісію є незаконним.
Колегія суддів вважає необґрунтованим врахування судом першої інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 21 травня 2020 року у справі №813/3129/17, оскільки спірні правовідносини в зазначеній справі та справі, яка розглядається не є подібними.
Таким чином, в ході розгляду справи відповідач не довів, що у спірних відносинах він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Натомість суд першої інстанції, неповно дослідив обставини справи та неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до помилкового висновку про відмову в задоволенні позову в цій частині.
Зважаючи на те, що судом першої інстанції необґрунтовано встановлено правомірність спірного рішення відповідача, колегія суддів вважає помилковим висновок суду про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами п. 2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи, вищенаведене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги спростовують позицію суду, викладену в оскаржуваному судовому рішенні, підтверджують допущення судом першої інстанції порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення позовних вимог депутата Полтавської обласної ради Телятника Руслана Васильовича.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу депутата Полтавської обласної ради Телятника Руслана Васильовича - задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 по справі № 440/3965/21 скасувати .
Прийняти нове рішення, яким адміністративний позов депутата Полтавської обласної ради ОСОБА_1 - задовольнити.
Визнати незаконним та скасувати пункти 1 та 5 рішення Полтавської обласної ради № 134 від 09 квітня 2021 року "Про внесення змін до рішень обласної ради" в частині виведення зі складу постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном заступника голови комісії Телятника Руслана Васильовича та його обрання до складу постійної комісії обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді І.М. Ральченко І.С. Чалий