06 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 438/223/16-а
провадження № К/9901/14608/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_1 до Бориславської міської ради, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Обрізка І.М., Іщук Л.П., Онишкевича Т.В. від 24 квітня 2019 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Бориславської міської ради, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 3 рішення Бориславської міської ради від 15 квітня 2014 року № 1371, яким дозволено ОСОБА_2 розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 600 кв.м по АДРЕСА_1 для ведення садівництва із земель запасу міста (землі сільськогосподарського призначення).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Бориславського міського суду Львівської області від 17 грудня 2018 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправним пункт 3 рішення Бориславської міської ради від 15 квітня 2014 року № 1371, яким дозволено ОСОБА_2 розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 600 кв.м по АДРЕСА_1 для ведення садівництва із земель запасу міста (землі сільськогосподарського призначення).
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року рішення Бориславського міського суду Львівської області від 17 грудня 2018 року скасовано, а провадження у справі № 438/223/16-а закрито.
Роз'яснено ОСОБА_1 , що даний спір підлягає до розгляду в порядку цивільного судочинства України.
4. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що виникнення спірних правовідносин обумовлене неправомірним, на думку позивача, рішенням Бориславської міської ради від 15 квітня 2014 року № 1371, яким дозволено ОСОБА_2 розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким порушено приватний майновий інтерес позивача як власника нерухомого майна на набуття земельної ділянки, на якій таке майно розташоване, а тому цей спір носить приватно-правовий характер та не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року та залишити в силі рішення Бориславського міського суду Львівської області від 17 грудня 2018 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу від 14 листопада 2003 року придбав нежитлову будівлю колишнього клубу «Шахтар» під АДРЕСА_2 .
7. Вулиця Петлюри була перейменована з вулиці Суворова на підставі рішення Президії Ради Бориславської міської ради народних депутатів Львівської області № 9 від 07 серпня 1990 року, що стверджується копією відповідного архівного витягу з вказаного рішення міської ради.
8. Відповідно до рішення виконавчого комітету Бориславської міської ради № 294 від 25 вересня 1980 року та відповідно до схем-плану земельної ділянки, який знаходиться в матеріалах інвентарної справи від 28 січня 2011 року, за вказаною адресою, за будівлею по АДРЕСА_2 було закріплено земельну ділянку розміром 2798 кв.м.
9. Пунктом 3 рішення Бориславської міської ради Львівської області від 15 квітня 2014 року № 1371 дозволено ОСОБА_2 розробити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 600 кв.м на АДРЕСА_1 для ведення садівництва із земель запасу міста (землі сільськогосподарського призначення).
10. Не погоджуючись пунктом 3 рішення Бориславської міської ради Львівської області від 15 квітня 2014 року № 1371, уважаючи, що ним порушено його права як користувача земельної ділянки, оскільки частина земельної ділянки, щодо якої надано дозвіл ОСОБА_2 , є земельною ділянкою, що закріплена за нежитловою будівлею колишнього клубу «Шахтар» під АДРЕСА_2 , що належить йому на праві власності, і щодо якої йому відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц зазначено, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак - правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах. Тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб'єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно- правовим.
12. Закриваючи провадження у справі апеляційний суд не урахував позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц, і не звернув уваги на те, що спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб'єкта владних повноважень щодо надання такого дозволу є публічно-правовим, а тому повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
13. Крім того, апеляційний суд належним чином не перевірив доводів позовної заяви та змісту заявлених вимог і залишив поза увагою й те, що позивач в своєму позові не порушує питання щодо визнання за ним права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб'єкту владних повноважень, яке перешкоджає йому в оформленні документів на земельну ділянку. Приватний інтерес на час звернення до суду з цим адміністративним позовом відсутній.
14. Позивач зазначає, що з підстав позову убачається, що останній не оскаржував рішення міської ради з підстав порушення його речового права на землю. В суді апеляційної інстанції позивач пояснив, що претендує також й на частину земельної ділянки, яка не розташована на належній йому нежитловій будівлі. Зі змісту звернень позивача до міської ради убачається, що він бажає отримати безоплатно у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку, а не для обслуговування нежитлової будівлі. А тому висновок апеляційного суду про те. що позивач фактично оспорює рішення міської ради з підстав порушення його речового права на землю, як власника нежитлової будівлі на якій вона розташована є помилковим.
15. Бориславською міською радою та ОСОБА_2 подані відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року, у яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
16. Згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
17. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
18. Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
20. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 Кодексу адміністративного судочинства України (у чинній редакції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
21. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22. Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
23. Положеннями статті 80 Земельного кодексу України (далі - ЗК, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що суб'єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
24. Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
25. Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
26. Відповідно до частини першої статті 120 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об'єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
27. Згідно з частиною першою статті 377 Цивільного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).
28. Набуття певного речового права на земельну ділянку особою, яка набула права власності на нерухоме майно, на ній розміщене, відбувається шляхом переходу від попереднього власника нерухомого майна в тому ж обсязі, або відповідно до рішення органу місцевого самоврядування.
29. Як установлено судом, ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу від 14 листопада 2003 року придбано нежитлову будівлю колишнього клубу «Шахтар» під АДРЕСА_2 . За вказаною адресою, за будівлею по АДРЕСА_2 було закріплено земельну ділянку розміром 2798 кв.м.
30. Позивачем вчинялись дії щодо набуття у власність земельної ділянки, на АДРЕСА_2 .
31. Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлене неправомірним, на думку позивача, рішенням, яким порушено приватний майновий інтерес позивача як власника нерухомого майна на набуття земельної ділянки, на якій таке майно розташоване.
32. Предметом позову у даному випадку є не оскарження процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, який є розпорядником земельних ділянок, а забезпечення можливості набуття речового права на земельну ділянку під об'єктом нерухомості, що належить позивачу на праві власності, тобто захист приватного майнового інтересу. Отже правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення підпадають під визначення приватноправових.
33. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у подібних правовідносинах у постанові від 03 жовтня 2018 року у справі № 661/3925/16-а.
34. Посилання позивача у касаційній скарзі на постанову Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц, згідно якої рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку, а правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб є безпідставними з огляду на те, що правовідносини у цій справі та у справі № 380/624/16-ц не є подібними.
35. Так, у справі № 380/624/16-ц предметом позову є рішення суб'єкта владних повноважень щодо надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо земельної ділянки на яку також претендував позивач у тій справі.
36. Велика Палата Верховного Суду у справі № 380/624/16-ц дійшла висновку, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом. Правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
37. Натомість у цій справі предметом розгляду є рішення суб'єкта владних повноважень про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки третій особі ( ОСОБА_2 ), частина якої закріплена за нежитловою будівлею колишнього клубу « Шахтар » під АДРЕСА_2 , що належить позивачу на праві власності.
38. У цій справі предметом позову є не оскарження процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, який є розпорядником земельних ділянок, а забезпечення можливості набуття речового права на земельну ділянку під об'єктом нерухомості, що належить позивачу на праві власності, тобто захист приватного майнового інтересу.
39. За казаних обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції правильно вирішив, що в контексті фактичних обставин та передумов спір у цій справі є приватно-правовим та належить до юрисдикції цивільних судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40. За вищенаведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний