Справа № 620/1338/21 Суддя першої інстанції: Падій В.В.
23 вересня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Горяйнова А.М.,
суддів - Костюк Л.О. та Файдюка В.В.,
за участю секретаря - Король Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року, яке проголошене о 15 год 22 хв. та складене у повному обсязі 26 травня 2021 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Чернігівської обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати заробітної плати у період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку та розмірі, передбаченому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати;
- зобов'язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку, передбаченому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи розмір посадового окладу, визначений ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», та включаючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати, розмір яких залежав від розміру посадового окладу;
- зобов'язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити виплату грошових коштів, які складають різницю між фактично отриманою заробітною платою з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно, та належною до виплати заробітною платою у порядку, передбаченому положеннями ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи розмір посадового окладу, що визначений ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», та включаючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати, розмір яких залежав від розміру посадового окладу (без урахування податків і зборів);
- зобов'язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок розміру грошових коштів у вигляді оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року (допомога для оздоровлення та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань), що нараховувалися та виплачувалися 06 квітня 2020 року, привести у відповідність до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»;
- зобов'язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити виплату грошових коштів, які складають різницю між фактично отриманими коштами у вигляді оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року (допомога для оздоровлення та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань), та належними до виплати за надання цього виду відпустки у відповідності до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» (без урахування податків і зборів);
- зобов'язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок розміру грошових коштів у вигляді оплати компенсації за невикористані дні відпустки у кількості 34 дні (тридцять чотири дні), яка виплачувалася при звільненні 20 серпня 2020 року, привести у відповідність до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»;
- зобов'язати Чернігівську обласну прокуратуру здійснити виплату грошових коштів, які складають різницю між фактично отриманими коштами за оплату компенсації за невикористані дні відпустки у кількості 34 дні (тридцять чотири дні), яка виплачувалася при звільненні 20 серпня 2020 року, та належними до виплати у відповідності до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» (без урахування податків і зборів).
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року вказаний адміністративний позов було задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Чернігівської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати у період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку та розмірі, передбаченому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати;
- зобов'язано Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року включно у порядку, передбаченому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», включаючи усі встановлені у цей період надбавки, премії та інші виплати, розмір яких залежав від розміру посадового окладу, з урахуванням раніше виплачених коштів;
- зобов'язано Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року, допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, що нараховувалися та виплачувалися 06 квітня 2020 року, у відповідності до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням раніше виплачених коштів;
- зобов'язано Чернігівську обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 компенсації за невикористані дні відпустки у кількості 34 дні, яка виплачувалася при звільненні 20 серпня 2020 року, у відповідності до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням раніше виплачених коштів.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції надав неналежну оцінку дослідженим доказам та неправильно застосував норми матеріального і процесуального права. Скаржник вказує на те, що під час нарахування і виплати заробітної плати позивачу керувався абз. 3 п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який є чинним та не визнаний таким, що не відповідає Конституції України. Відповідач наголошує на тому, що ОСОБА_1 не була переведена на роботу до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.
Позивач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначила, що доводи відповідача щодо можливості виплати заробітної плати у розмірі, передбаченому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», лише прокурорам Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, є помилковим.
Під час судового засідання представник відповідача підтримала апеляційну скаргу та просила суд її задовольнити з підстав, викладених у ній.
Позивач в судовому засіданні заперечувала проти апеляційної скарги та просила суд відмовити в її задоволенні, посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та представника відповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнити, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року - скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову, виходячи з такого.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Судом першої інстанції встановлено та сторонами справи не заперечується, що ОСОБА_1 з 01 березня 2007 року працювала в органах прокуратури. Зокрема, з 14 грудня 2018 року позивач працювала прокурором відділу організації і процесуального керівництва досудового розслідування, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідування, розташованого в м. Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область Прокуратури Чернігівської області.
З 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, яким внесено ряд змін до Закону України «Про прокуратуру».
Зазначеним Законом було, зокрема, слова «регіональні та місцеві» прокуратури замінено словами «обласні та окружні» прокуратури.
Одночасно п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» цього Закону визначено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Також визначено спеціальний порядок переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.
Наказом Генерального прокурора України від 03 вересня 2020 року № 410 було перейменовано без зміни ідентифікаційних кодів, зокрема, юридичну особу «Прокуратура Чернігівської області» у «Чернігівську обласну прокуратуру», а наказом Генерального прокурора України від 08 вересня 2020 року № 414 визначено днем початку роботи обласних прокуратур 11 вересня 2020 року.
Згідно з наказом Прокуратури Чернігівської області від 19 серпня 2020 року № 261к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудового розслідування, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідування, розташованого в м. Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область Прокуратури Чернігівської області на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 19 серпня 2020 року.
Як вбачається з розрахункових листків Прокуратури Чернігівської області за 2020 рік по заробітній платі ОСОБА_1 , заробітна плата позивача в період з 26 березня по 19 серпня 2020 року складалась з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за високі досягнення у праці або виконання особливо важливої роботи, щомісячної премії, індексації, розмір яких визначений відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Позивач вважає, що з огляду на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6р/2020, вона має право на отримання заробітної плати та інших виплат за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року у розмірі, визначеному ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», у зв'язку з чим звернулася до суду з адміністративним позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що заробітна плата прокурорів регулюється ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Суд першої інстанції зауважив, що дія окремого положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яке створювало перешкоди для застосування ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», втратило чинність згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020. У свою чергу положення абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», в частині, що передбачає здійснення оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, суд першої інстанції визнав такими, що суперечить ч. 2 ст. 1311 Конституції України.
Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 , оскільки він не знайшов свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, який визначає, зокрема, умови оплати праці прокурорів, набрав чинності з 15 червня 2015 року.
Відповідно до ч.ч. 1-4 ст. 81 вказаного Закону у редакції на час набрання ним чинності, заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: вислугу років; виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: прокурора регіональної прокуратури - 1,2; прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
У подальшому до зазначених норм неодноразово вносились зміни, зокрема, розрахункову величину для обчислення розміру посадового окладу було замінено з мінімальних заробітних плат на прожитковий мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Однак законами України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» та «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було установлено, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у 2014-2015 роках застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування / бюджету Фонду соціального страхування України.
Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», який набув чинності 01 січня 2015 року, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України було доповнено п. 26, яким встановлено, що норми і положення, зокрема, ст. 81, ч.ч. 16, 17, 18 ст. 86, п.п. 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
З 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, яким внесено ряд змін до Закону України «Про прокуратуру».
Як раніше зазначалося, цим Законом було, зокрема, слова «регіональні та місцеві» прокуратури замінено словами «обласні та окружні» прокуратури.
Також положення ч.ч. 3, 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» було викладено в новій редакції, згідно з якою посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: прокурора обласної прокуратури - 1,2, прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.
Одночасно абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» було передбачено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Зазначені норми права у своїй сукупності вказують на те, що починаючи з 25 вересня 2019 року ч.ч. 3, 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» визначають розмір посадового окладу для прокурорів окружної, обласної прокуратур та Офісу Генерального прокурора.
Натомість питання оплати праці прокурорів регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорів і керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України регулюються абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та постановами Кабінету Міністрів України.
Схеми посадових окладів, зокрема, прокурорів обласної прокуратури було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Згідно з додатком 2 до вказаної постанови посадовий оклад прокурора прокуратури області становить 5730 грн 00 коп.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Таким чином починаючи з 26 березня 2020 року відсутні перешкоди для застосування ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
Вирішуючи питання про вплив рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на правовідносини між ОСОБА_1 та Чернігівською обласною прокуратурою щодо нарахування і виплати заробітної плати за період з 26 березня по 19 серпня 2020 року, а також щодо оплати щорічної відпустки за квітень 2020 року, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та компенсації за невикористані дні відпустки, колегія суддів виходить із такого.
З ухваленням Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 під час нарахування і виплати заробітної плати прокурорам належить керуватися положеннями ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
Разом з тим зазначена норма права у редакції, що діяла станом на 26 березня 2020 року та залишається чинною на цей час, визначає розмір посадового окладу лише для окремого кола прокурорів, яким проводиться нарахування і виплата заробітної плати, а саме - для прокурорів окружної, обласної прокуратур та Офісу Генерального прокурора.
У свою чергу ОСОБА_1 у період з 26 березня по 19 серпня 2020 року працювала в Прокуратурі Чернігівської області на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудового розслідування, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідування, розташованого в м. Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область.
Прокуратура Чернігівської області до дня початку роботи Чернігівської обласної прокуратури у системі органів прокуратури України належала до регіональних прокуратур.
Водночас ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, що діяла в період з 26 березня по 19 серпня 2020 року не містить в собі положень, які б визначали розмір посадового окладу для працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур.
Відповідно з відновленням дії ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» правове становище ОСОБА_1 як прокурора регіональної прокуратури залишилося незмінним.
Єдиною нормою закону, яка регулює питання оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур є абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який, свою чергу, передбачає, що оплата праці таких працівників здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
У період з 26 березня по 19 серпня 2020 року відповідач під час нарахування і виплати ОСОБА_1 заробітної плати та інших виплат, пов'язаних з перебуванням у відпустці та звільненням з роботи, керувався постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що відповідач діяв правомірно у повній відповідності до вимог абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та не порушив право позивача на оплату праці.
Висновки суду першої інстанції про те, що зазначена норма права не відповідає вимогам ч. 2 ст. 1311 Конституції України колегія суддів вважає необґрунтованими.
Згідно з ч. 2 ст. 1311 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Питання оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур визначені саме законом - абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури». Обраний законодавцем спосіб врегулювання такого питання - шляхом збереження порядку оплати праці, яка встановлена постановою Кабінету Міністрів України, сам по собі не свідчить про порушення вимог ч. 2 ст. 1311 Конституції України.
Крім того колегія суддів повторно наголошує на відсутності іншого закону, що визначав би розмір посадового окладу працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур, які продовжували виконувати свою повноваження тільки до початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур.
Зазначені обставини та норми права у своїй сукупності вказують на те, що позовні вимоги ОСОБА_1 є необґрунтованими і були помилково задоволені судом першої інстанції.
Отже, доводи апеляційної скарги відповідача спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 17 травня 2021 року та є підставою для його скасування.
З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнити, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року - скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позов.
Керуючись ст.ст. 242, 238, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року - скасувати.
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя А.М. Горяйнов
Судді Л.О. Костюк
В.В. Файдюк
Постанова складена у повному обсязі 04 жовтня 2021 року.