04 жовтня 2021 рокуЛьвівСправа № 944/1940/20 пров. № А/857/3485/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Довгополова О.М.,
суддів Гуляка В.В., Святецького В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови, -
суддя (судді) в суді першої інстанції - Гулкевич І.З.,
справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження,
місце ухвалення рішення - м. Львів.
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просив суд про визнання протиправною та скасування постанови №27пл/29/1013-6/6010-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.12.2019 р.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 січня 2021 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту архітектурно - будівельної інспекції України у Львівській області №27пл/29/1013-6/6010-19 від 24.12.2019 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно - будівельної інспекції України в користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 судові витрати у вигляді судового збору в розмірі 1891 (одна тисяча вісімсот дев'яносто одна) гривня 80 коп.
Рішення мотивоване тим, що державний архітектурно-будівельний контроль повинен здійснюватися в присутності суб'єкта містобудування, який повинен ознайомитись з його результатами, зокрема, актом перевірки, приписом, протоколом, має право на надання пояснень, документів, які спростовують порушення, заперечень, тощо. Натомість суд першої інстанції зазначає, що в матеріалах справи відсутні докази, що акт та протокол про порушення у сфері містобудівного законодавства були складені у присутності суб'єкта містобудування. Суд вказує, що в матеріалах справи відсутнє зворотнє повідомлення про вручення позивачу рекомендованого поштового відправлення та відповідачем такого не надано.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що позивачем не спростовано факт вчинення ним порушення законодавства. Щодо неналежності повідомлення позивача про час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, скаржник зазначає, що належним підтвердженням факту надіслання документів рекомендованим листом з повідомленням є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.
Позивач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому покликається на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції та просить залишити його без змін.
В зв'язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), колегія суддів відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, між ФО-П ОСОБА_1 та ОСОБА_2 укладено договір №12/2019 від 02.03.2019 на розробку проектної документації «Проект незавершеного будівництва торгового комплексу з надбудовою та прибудовою у АДРЕСА_1 ». ОСОБА_2 прийняв проектну документацію в стадії робочого проекту на об'єкт будівництва «Будівництво торгового комплексу незавершеної будівлі: АДРЕСА_1 ».
У період з 19.11.2019 по 03.12.2019 відповідно до направлення для проведення планового заходу від 19.11.2019 № 110/19-пл Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області була проведена планова перевірка щодо дотримання суб'єктом містобудування ФОП ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час проектування об'єкта будівництва «Будівництво торгового комплексу незавершеної будівлі по АДРЕСА_1 ».
За наслідками перевірки складено акт №110/19-пл від 02.12.2019, у висновках якого відображено встановлені в ході перевірки порушення. Зокрема, встановлено проектна документація в стадії РП на об'єкт будівництва "Будівництво торгового комплексу незавершеної будівлі по АДРЕСА_1 " розроблена та передана замовнику ФО-П ОСОБА_1 (ГАП відповідно до наказу від 18.06.2019 №7, сертифікат АР №000807) з порушенням вимог чинного містобудівного законодавства, а саме: без складових вихідних даних на проектування: технічних умов щодо інженерного забезпечення об'єкту будівництва - на електропостачання; об'єкт будівництва запроектований з порушенням ДБН не дотримані протипожежні відстані до сусідніх існуючих будівель, відсутні протипожежні стіни, є наявність в суміжних стінах віконних та дверних блоків; запроектований об'єкт будівництва в проекті розміщений поза межами земельної ділянки, яка знаходиться у власності замовника будівництва згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-4607611262018 кадастровий номер 4625810100:04:003:0603 ширина земельної ділянки (Г-В) 9,55м (А-Б) 10,26м, а ширина проектованої будівлі по плану влаштування монолітної подушки фундаментів арк. 4.5 ст РП) 10,45м, тобто будівля запроектована за межами земельної ділянки замовника.
Відповідно є порушенням п.4: п.4.1: п.4.2 «Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів» затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45; ч.47, ч.5 ст. 26, п.2 ч.1 ч.2 ст.29, ч.1 ст. 30, абз.1 ч.1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.1, абз 2,3,4 ч.1 ст. 26 Закону України «Про архітектурну діяльність», п.3.6, п. 4.3 п.4.4 ч.4 п.8 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», додаток 3.1 таблиці 1 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», п.15.2.2 п.15.2.3 ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», ст. 39,125 Земельного кодексу України.
На підставі виявлених порушень, 02.12.2019 посадовими особами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також винесено приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №110/19-пл.
Крім того, за наслідками розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №27пл/29/1013-6/6010-19 від 24.12.2019, згідно якої ФО-П ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 189 180,00 грн.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає правильно застосованим нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до абзацу 2,3 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Згідно з абзацом 5,7 частини першої статті 3 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання.
Здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Статтею 7 Закону №877-V установлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються зокрема тип заходу (плановий або позаплановий), підстави для здійснення заходу та предмет здійснення заходу.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).
Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до вищевказаної правової норми постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №553), який за змістом його абзацу першого пункту 1 визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Пунктом 6 Порядку №553 установлено, що плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Строк проведення планової перевірки об'єкта будівництва не може перевищувати десяти робочих днів.
За змістом пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Пунктом 13 Порядку №553 установлено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до пунктів 16-18 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Пунктом 19 Порядку №553 установлено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України (пункт 20 Порядку №553).
За змістом пункту 21 Порядку №553 якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Згідно з пунктом 22 Порядку №553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.
З аналізу наведених норм права вбачається, що державний нагляд (контроль) за дотриманням суб'єктами господарювання законодавства у сфері містобудівної діяльності здійснюється посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення планових та позапланових перевірок з обов'язковим дотриманням порядку встановленого Кабінетом Міністрів України.
Так, згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.
У випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Верховний Суд у постановах від 23.01.2018 у справі №804/12558/14 та від 21.05.2020 у справі №208/6557/16-а(2-а/208/219/16) вказав, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Лише дотримання, встановлених умов та порядку проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб'єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.
Указане відповідає правовій позиції висловленій Верховним Судом в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17.
Таким чином, лише беззаперечне дотримання органом архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства під час призначення та проведення перевірок суб'єктів містобудування є підставою для притягнення останніх до юридичної відповідальності за, встановлені контролюючим органом порушення в сфері містобудування.
Отже, під час судового розгляду цієї справи та вирішення питання щодо законності прийнятих за її (перевірки) наслідками рішень (актів, приписів, протоколів, постанов), як необхідної передумови для притягнення до відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів, ключовим питанням є дотримання посадовими особами органів державного архітектурного контролю процедури проведення позапланової перевірки.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до записів в акті та протоколі за №110/19-пл від 02.12.2019 р., ФОП ОСОБА_1 відмовився підписувати зазначені документи, так як вони не відповідають дійсності, оскільки останній під час перевірки присутнім не був, у зв'язку з неповідомленням про проведення планової перевірки.
Скаржник у своїй апеляційній скарзі наголошує на тому, що вищевказаний протокол (а також інші документи складені за наслідками проведеної перевірки) було направлено позивачу засобами поштового зв'язку, тому останній вважається належним чином повідомлений про розгляд справи про порушення у сфері містобудівної діяльності.
Разом з тим, як правильно зазначив суд першої інстанції, на підтвердження вказаних обставин відповідачем було надано лише копію опису вкладень та фіскальний чек АТ Укрпошта. Зворотного повідомлення про вручення позивачу рекомендованого поштового відправлення матеріали справи не містять та відповідачем не надано, що свідчить про те, що станом на час розгляду справи у відповідача були відсутні відомості щодо повідомлення позивача про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Як правильно зазначає суд першої інстанції, лише сам факт направлення адміністративним органом документів на адресу приватної особи не може бути ототожнений з фактом обізнаності цієї особи з майбутнім розглядом питання про накладення санкцій безвідносно до обставин фізичного одержання особою документів та обставин правової поведінки цієї особи.
З наведеного можна зробити висновок, що відповідач не надав належних та достовірних доказів доведення до відома заявника відомостей про час і місце розгляду питання про накладення штрафу, оскільки відповідні документи засвідчують лише обставини направлення кореспонденції заявнику, але не доводять обставин одержання заявником цієї кореспонденції.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів уважає, що вони не спростовують висновків суду і апелянт, який є суб'єктом владних повноважень, всупереч вимогам частини другої статті 77 КАС України, не довів тих обставин, на які він посилається, а судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Підсумовуючи зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана позивачем постанова прийнята відповідачем за наслідками архітектурно-будівельного контролю, здійсненого відповідачем з грубим порушенням положень Порядку №553, у зв'язку із чим прийняті за результатом проведення такого державного нагляду (контролю) у сфері містобудування акти індивідуальної дії є протиправними і підлягають скасуванню.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної постанови та наявності підстав для її скасування.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 січня 2021 року у справі № 944/1940/20 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя О. М. Довгополов
судді В. В. Гуляк
В. В. Святецький