Справа № 620/2365/21 Головуючий у І інстанції - Скалозуб Ю.О.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
29 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління національної поліції в Чернігівській області від 15.03.2021 № 70 о/с, яким його було звільнено з посади інспектора відділу реагування патрульної поліції Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області та призначено інспектором-черговим відділення поліції № 2 Ніжинського РВП ГУНП Чернігівській області;
- поновити його на посаді інспектора відділу реагування патрульної поліції Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області;
- зобов'язати Головне управління національної поліції в Чернігівській виплатити на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що його фактично переміщено на роботу в іншу місцевість без його згоди, напрямок посади взагалі різний. Крім того, зазначає, що відбулося не тільки переміщення, а зміна істотних умов праці.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що позивача без його згоди було переведення до іншої місцевості, що є порушенням ст. 32 КЗпП України, а отже оскаржуваний наказ є протиправним.
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції під час ухвалення рішення не врахував позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 16.04.2020 у справі 825/896/18. Апелянт наголошує, що суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин норми Кодексу законів про працю України, оскільки у даному випадку пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні питання та коли про це йдеться у самому спеціальному законі.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 , капітан поліції, 15.03.2021 наказом відповідача № 70 о/с з 16.03.2021 був звільнений з посади інспектора відділу реагування патрульної поліції Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області та призначений інспектором-черговим відділення поліції № 2 Ніжинського РВП ГУНП Чернігівській області.
Зазначений наказ виданий на підставі рапорту та подання заступника начальника ГУНП в Чернігівській області підполковника поліції О. Комлика від 12.03.2021.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів суду, що діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду, з огляду на наступне.
Згідно із положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Так, спірні відносини регулюються Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIІI (далі - Закон № 580-VІІІ) та Порядком підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України 23.11.2016 № 1235 (далі - Порядок №1235).
Частиною 1 статті 1 Закону № 580-VIІI передбачено, що Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Порядок переміщення та переведення поліцейського визначено у ч. 1 ст. 65 Закону № 580-VIII, згідно якої переміщення поліцейських здійснюється:
1) на вищу посаду - у порядку просування по службі;
2) на рівнозначні посади: для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби; за ініціативою поліцейського; у зв'язку зі скороченням штатів або проведенням реорганізації; у разі необхідності проведення кадрової заміни в місцевостях з особливими природними, географічними, геологічними, кліматичними, екологічними умовами (далі - місцевості з визначеним строком служби); за станом здоров'я - на підставі рішення медичної комісії; з меншим обсягом роботи з урахуванням професійних і особистих якостей - на підставі висновку атестації; у разі звільнення з посади на підставі рішення місцевої ради про прийняття резолюції недовіри відповідно до ст. 87 цього Закону;
3) на посади, нижчі ніж та, на якій перебував поліцейський: у зв'язку зі скороченням штатів або реорганізацією в разі неможливості призначення на рівнозначну посаду; за станом здоров'я - на підставі рішення медичної комісії; через службову невідповідність - на підставі висновку атестації з урахуванням професійних і особистих якостей; за ініціативою поліцейського; як виконання накладеного дисциплінарного стягнення - звільнення з посади відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України; у разі звільнення з посади на підставі рішення місцевої ради про прийняття резолюції недовіри, відповідно до ст. 87 цього Закону;
4) у зв'язку із зарахуванням на навчання до вищого навчального закладу із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, на денну форму навчання, а також у разі призначення на посаду після закінчення навчання.
Положеннями ч.ч. 2-4 ст. 65 Закону № 580-VIІI визначено, що посада вважається вищою, якщо за цією посадою штатом (штатним розписом) передбачене вище спеціальне звання поліції. Випускники вищих навчальних закладів із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, призначаються на відповідні вакантні посади безпосередньо після закінчення навчання в цих навчальних закладах. Поліцейський, переміщений з вищої посади на посаду, нижчу ніж та, яку він займав, у подальшому просувається по службі з дотриманням вимог, визначених цим Законом, а звільнений з посади в дисциплінарному порядку, - після зняття дисциплінарного стягнення.
Відповідно до ч.ч. 8-9 Закону № 580-VIІI, переведення поліцейського може здійснюватися за його ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших органів (закладів, установ) поліції, які порушили питання про переміщення. Переведення поліцейського здійснюється на підставі єдиного наказу про звільнення із займаної посади та направлення для подальшого проходження служби до іншого органу (закладу, установи) поліції та про призначення на посаду в органі (закладі, установі) поліції, до якого переміщується поліцейський.
За приписами п. 8 ч. 10 ст. 62 Закону № 580-VIІI, поліцейський може бути переміщений по службі залежно від результатів виконання покладених на нього обов'язків та своїх професійних, особистих якостей.
Пунктом 4 Розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIІI визначено, що до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
Відповідно до ст. 60 Закону № 580-VIII, проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
В свою чергу, згідно ч. 6 ст. 7 КАС України, у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Так, статтею 32 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) визначено, що переведення на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, а також переведення на роботу на інше підприємство, в установу, організацію або в іншу місцевість, хоча б разом з підприємством, установою, організацією, допускається тільки за згодою працівника, за винятком випадків, передбачених у ст. 33 цього Кодексу та в інших випадках, передбачених законодавством.
Не вважається переведенням на іншу роботу і не потребує згоди працівника переміщення його на тому ж підприємстві, в установі, організації на інше робоче місце, в інший структурний підрозділ у тій же місцевості, доручення роботи на іншому механізмі або агрегаті у межах спеціальності, кваліфікації чи посади, обумовленої трудовим договором. Власник або уповноважений ним орган не має права переміщати працівника на роботу, протипоказану йому за станом здоров'я.
Колегія суддів зазначає, що переведення відрізняється від переміщення тим, що при переведенні працівнику доручається та ж сама або інша робота на іншому підприємстві, або робота на цьому ж підприємстві, але в іншій місцевості. Водночас, при переміщенні працівник залишається на тому ж підприємстві, в установі, організації, але іншому робочому місці, в інший структурний підрозділ у тій же місцевості.
Аналогічні висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 420/5192/18 та від 11 серпня 2020 року у справі № 620/2624/19.
Оскільки, Закон 580-VIII не врегульовує випадки, коли переведення відбувається або в межах однієї місцевості або переведення до іншої місцевості, колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача про те, що до спірних правовідносин положення Кодексу законів про працю України застосуванню не підлягають.
Матеріали справи свідчать, що ОСОБА_1 проходив службу на посаді інспектора відділу реагування патрульної поліції Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області (м. Чернігів).
В той же час, відповідно до витягу з Наказу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області «По особовому складу» від 15.03.2021 № 70 о/с, позивача призначено на посаду інспектором-черговим відділення поліції № 2 Ніжинського РВП ГУНП Чернігівській області (м. Бобровиця, Чернігівської області).
Отже, вищевказаним наказом здійснено саме переведення позивача на роботу в іншу місцевість у розумінні ст.32 КЗпП України.
За змістом ст. 33 КЗпП України, тимчасове переведення працівника на іншу роботу, не обумовлену трудовим договором, допускається лише за його згодою. Власник або уповноважений ним орган має право перевести працівника строком до одного місяця на іншу роботу, не обумовлену трудовим договором, без його згоди, якщо вона не протипоказана працівникові за станом здоров'я, лише для відвернення або ліквідації наслідків стихійного лиха, епідемій, епізоотій, виробничих аварій, а також інших обставин, які ставлять або можуть поставити під загрозу життя чи нормальні життєві умови людей, з оплатою праці за виконану роботу, але не нижчою, ніж середній заробіток за попередньою роботою. У випадках, зазначених у частині другій цієї статті, забороняється тимчасове переведення на іншу роботу вагітних жінок, жінок, які мають дитину з інвалідністю або дитину віком до шести років, а також осіб віком до вісімнадцяти років без їх згоди.
У відповідності до ч. 3 ст. 59 Закону № 580-VІІІ, рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.
Згідно ч. 4 ст. 59 Закону № 580-VІІІ, видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України 23.11.2016 № 1235 затверджено Порядок підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції, та Перелік документів з питань проходження служби.
Положеннями п.п. 1-3 вищевказаного Порядку передбачено, що видавати накази по особовому складу можуть керівники органів та підрозділів поліції, а також закладів та установ, що належать до сфери управління Національної поліції України, відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України.
Підставою для підготовки та видання наказів по особовому складу є документи з питань проходження служби, подані до підрозділу кадрового забезпечення поліцейським, його керівником або працівником, який здійснює кадрове забезпечення підрозділу.
Переліком документів з питань проходження служби, затвердженим наказом МВС України від 23 листопада 2016 року № 1235, передбачено наступні документи з питань проходження служби: рапорт (заява), що пишеться власноручно у довільній формі; подання про призначення на посаду; подання про встановлення додаткових видів грошового забезпечення.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 27.07.2012 № 650 затверджено Інструкцію з оформлення документів у системі МВС України (надалі - Інструкція № 650), вимоги якої поширюються на організаційно-розпорядчі документи - накази, доручення, положення, рішення, протоколи, акти, листи тощо, які створюються в результаті діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, навчальних закладів, науково-дослідних установ, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління МВС.
Згідно Інструкції № 650, рапорт - письмове звернення працівника до вищої посадової особи з викладом питань службового чи особистого характеру і висловленням у зв'язку з цим відповідного прохання; подання - документ, що містить пропозиції про призначення, переміщення або заохочення особового складу, а також рекомендації щодо визначених дій і заходів з питань діяльності установ; доповідна записка - документ, адресований керівникові установи, яким останній інформується про невідомий йому факт, подію тощо, з обов'язковим внесенням пропозицій.
Водночас, матеріали справи не містять рапорту позивача про переведення чи доказів його згоди на таке переведення.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність спірного наказу, оскільки ним здійснено переведення ОСОБА_1 на іншу роботу в іншій місцевості без його згоди.
Колегія суддів звертає увагу, що такий правовий висновок викладений Верховним Судом у постановах від 17.10.2019 у справі № 420/5192/18 та від 11.08.2020 у справі № 620/2624/19.
При цьому, колегія суддів відхиляє доводи апелянта щодо врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16.04.2020 у справі №825/896/18, зі змісту якої вбачається, що в тій справі суд касаційної інстанції аналізував тлумачення судами попередніх інстанцій поняття «рівнозначна посада», при цьому, висновку про можливість/неможливість застосування норм статті 32 КЗпП України ця постанова не містить.
Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не свідчать про порушення судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: О.В. Епель
О.В. Карпушова