ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
18 серпня 2021 року м. Київ № 640/20649/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Каракашьяна С.К., суддів Григоровича П.О., Смолія І.В., при секретарі Мині І.І., за участі позивача ОСОБА_1 , представника позивачів Перебендюк К.О., відповідача Пуленця А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом до за участі третіх осіб: проОСОБА_1 ОСОБА_2 ОСОБА_3 Кабінету Міністрів України Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області Одеської обласної державної адміністрації Міністерства розвитку громад та територій України Южненської міської ради визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,-
Позивачі звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа: Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області, третя особа: Одеська обласна державна адміністрація.
В позовній заяві позивачі просять суд :
«постановити судове рішення, яким скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, код ЄДРПОУ 00019442) у частині затвердження графічної частини карти Одеської області Пункту 2 переліку спроможних територіальних громад перспективного плану формування територій громад Одеської області, які передбачають створення спроможної Южненської територіальної громади із адміністративним центром у місті Южне Одеської області, до якої з не дотриманням вимог нормативно-правових актів та з порушенням принципів законності, добровільності об'єднання територіальних громад включено території громади Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області і у цієї частині затвердження розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» визнати дії відповідача Кабінету Міністрів України протиправними.»
Позовні вимоги мотивовано порушенням порядку прийняття акту, в частині ігнорування відповідачем рішень щодо добровільного приєднання територіальної громади сіл Сичавка і Кошари Сичавської сільської ради до Визирської сільської об'єднаної територіальної громади.
Позивачі стверджують про порушення відповідачем приписів статті 140 Конституції України, пунктів 2,4,5 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
При цьому позивачі стверджують, що порушення порядку прийняття оспорюваного акту підтверджується рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року по справі № 420/6729/20 за позовом Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області до Одеської обласної державної адміністрації.
Порушення своїх прав та охоронюваних Законом інтересів позивачі вбачають в тому, що через зміни устрою, запроваджені оскаржуваним актом, місце проживання позивачів змінило статус, що, на думку позивачів, потягло за собою збільшення комунальних платежів, погіршення якості комунальних послуг та порушення виборчих прав.
Відповідачем позовні вимоги заперечуються з огляду на те, що оскаржуване рішення прийнято на підставі подання Одеської обласної державної адміністрації, надісланого до відповідача листом 13 березня 2020 року у встановленому чинним законодавством порядку.
Третя особа - Одеська обласна державна адміністрація проти позову заперечувала, з посиланням на те, що листом даної третьої особи від 25.05.2020р. було направлено до відповідача остаточні пропозиції до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області, а направлення даних пропозицій було здійснено в межах наданих повноважень та у встановленому Законом порядку.
Міністерство розвитку громад та територій України в наданих поясненнях проти позову заперечувало з огляду на те, що даною третьою особою в межах повноважень та у встановленому порядку було забезпечено участь в опрацюванні проекту оскаржуваного порядку.
Сичавська сільська рада позовні вимоги підтримала, зазначивши про протиправність прийнятого рішення, та його невідповідність проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області, який було направлено до Кабінету Міністрів України 20 лютого 2020 року, листом №1138/1/01-06/1271/2-20.
Судом були відхилені клопотання відповідача про заміну Сичавської сільської ради її правонаступником - Южненською міською радою, з огляду на відсутність доказів ліквідації юридичної особи.
Южненською міською радою пояснень по суті спору не надано.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Як вбачається з матеріалів справи, та не заперечується сторонами, Кабінетом Міністрів України 27.05.2020 прийнято розпорядження №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», згідно з яким Сичавську територіальну громаду Лиманського району Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне.
Не погоджуючись з рішеннями відповідача щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Одеської області, згідно якого Сичавську територіальну громаду Лиманського району Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
Оцінивши за правилами ст. 90 КАС України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Конституційний Суд України у своєму рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в України».
Із змісту положень статей 1, 6 указаного Закону визначають, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, під якою слід розуміти жителів, що об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями.
Цим Законом також встановлено, що сільські, селищні, міські ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними органами перед територіальними громадами, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (статті 10 та 75).
Як зазначено Верховним Судом у постанові від 05.03.2020 року у справі № 806/179/16, право територіальної громади як суб'єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців; порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці); інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування; головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території; для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами; ухилення від обов'язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов'язків.
У рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18.06.2002 року визначено, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.
Крім того, у рішенні Конституційний Суд України № 6-рп/2005 від 05.10.2005 року зроблено висновок про те, що положення Основного Закону України «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.
Судовою колегією враховується, що у вже згаданій постанові Верховного Суду підкреслено, що Законом закріплені наступні гарантії права органів місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до відповідного суб'єкта владних повноважень:
1. Місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4);
2. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);
3. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина перша статті 38);
4. Сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42);
5. Районні та обласні ради приймають рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 30 частини першої статті 43);
6. Голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 16 частини шостої статті 55);
7. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).
Отже, як зазначено Верховним Судом, зокрема, у постанові від 05.03.2020 року у справі №806/179/16, Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб'єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.
Судовою колегією враховується, що згідно п. 4 ч. 1 ст. 38 Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Проте, наділення відповідною компетенцією виконавчого органу сільської ради не суперечить гарантованій статтею 18-1 Закону можливості органу місцевого самоврядування бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
У свою чергу, в силу ч. 1 ст. 10 Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Аналіз наведених норм в контексті спірних правовідносин дає змогу дійти висновку про те, що у цьому спорі саме орган місцевого самоврядування має представляти інтереси територіальної громади, членами якої є позивачі, що власне і було зроблено Сичавською сільською радою Лиманського району Одеської області в рамках іншої справи №640/24207/20 про визнання протиправними дій скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» у частині затвердження графічної частини карти Одеської області Пункту 2 переліку спроможних територіальних громад перспективного плану формування територій громад Одеської області, які передбачають створення спроможної Южненської територіальної громади із адміністративним центром у місті Южне Одеської області, до якої з не дотриманням вимог нормативно-правових актів та з порушенням принципів законності, добровільності об'єднання територіальних громад включено території громади Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області.
За таких обставин, оскільки спірне розпорядження впливає на права та інтереси Сичавської територіальної громади, до якої хоч і входять позивачі, натомість представництво інтересів якої здійснюється не безпосередньо позивачами, а місцевим органом самоврядування - Сичавською сільською радою, то суд приходить до висновку про обрання позивачами невірного способу захисту порушеного права.
Підсумовуючи наведене, колегія судів зазначає наступне.
Частиною другою статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у Законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року в справі 9901/216/19, постанова Верховного Суду від 20 лютого 2019 року в справі 522/3665/17).
Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб'єктивного права; пов'язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб'єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб'єктом владних повноважень.
В процесі розгляду справи, через обрання позивачами невірного способу захисту порушеного права, суд дійшов висновку про те, що оскаржуване розпорядження не має безпосереднього впливу та не порушує прав позивачів в рамках публічно-правових відносин, що є самостійною підставою для відмови в позові.
Посилання позивачів на збільшення комунальних платежів, погіршення якості комунальних послуг та порушення виборчих прав через прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження, судом відхиляються за відсутності будь-яких доказів існування причинно наслідкового зв'язку між прийняттям відповідачем оскаржуваного акта та зазначеними обставинами порушення прав позивачів.
Відтак, оскільки матеріали справи не містять жодного доказу наявності змін, у зв'язку з прийняттям оспорюваного рішення, щодо тарифів, цін, обсягу послуг, тощо, керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В задоволенні позову відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Повний текст рішення складено 27.09.2021.
Головуючий суддя С.К. Каракашьян
(з окремою думкою)
Судді П.О. Григорович
І.В. Смолій