27 вересня 2021 р. м. ХерсонСправа № 540/5488/21
Суддя Херсонського окружного адміністративного суду Попов В.Ф., перевіривши виконання вимог статей 160-161 КАС України за адміністративним позовом Прокурор - Керівник Олешківської окружної прокуратури Херсонської області до Білозерська селищна рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
Прокурор - Керівник Олешківської окружної прокуратури Херсонської області (далі позивач) звернувся в суд в інтересах держави у порядку ст. 23 ЗУ "Про прокуратуру" до Білозерської селищної ради з такими вимогами.
1. Визнати протиправною бездіяльність Білозерської селищної ради, яка полягає у невжитті заходів щодо оформлення та отримання спеціального паспорта на місце видалення відходів, яке розташоване за межами с. Томина Балка на території Білозерської об'єднаної територіальної громади.
2. Зобов'язати Білозерську селищну раду (код ЄДРПОУ: 04401368, вул. Свободи, 87, с.м.т. Білозерка, Херсонського району, Херсонської області, індекс 75000) вжити заходів для оформлення та отримання спеціального паспорта місця видалення відходів, яке розташоване за межами с. Томина Балка на території Білозерської об'єднаної територіальної громади.
Обґрунтовуючи право прокурора на звернення до суду у якості позивача в інтересах держави прокурор зазначив, що орган, уповноважений зобов'язати Білозерську селищну раду оформити належним чином право користування нерухомим майном територіальної громади відсутній.
Позовна заява прокурора підлягає поверненню, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи (п. 7 ч. 4 ст. 169 КАСУ).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18, від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/1.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У цьому позові прокурор зазначає про відсутність органу, який має право звернення до суду з вимогами, щодо зобов'язання відповідача вжити заходів для оформлення та отримання спеціального паспорта місця видалення відходів.
Таким чином, прокурор просить суд зобов'язати відповідача виконати те, що він (відповідач) зобов'язаний виконати відповідно до закону, що передбачає вжиття заходів контролю та реагування відповідними органами, а не зобов'язання судом відповідача виконати вимоги закону, що є обов'язком відповідача, а вимоги позивача фактично є намаганням підміни судом котролюючих органів.
При цьому, прокурор посилається на матеріали перевірок, приписи та інші акти реагування Державної екологічної інспекції у Херсонській області, чим фактично спростовує свої обґрунтування щодо відсутності органу до повноважень якого віднесено контроль у сфері дотримання вимог природоохоронного законодавства.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави і підміна якого судом не є правильним.
Щодо змісту зазначених прокурором позовних вимог необхідно зазначити, що за наявності контролюючих органів серед яких є і Державна екологічна інспекці, за наявності механізму проведення перевірок та вжиття заходів реагування у відповідності до ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" фактично прокурор обов'язки контролю щодо дотримання вимог Закону України "Про відходи" та іншого природоохоронного законодавства перекладає на суд, що є неприпустимим.
Суд зазначає, що відповідно до положень ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Державну екологічну інспекцію, остання має право звернення до суду із вимогами щодо обстеження і зупинення діяльності суб'єктів господарювання і об'єктів незалежно від їх підпорядкування, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів і т.д.
Саме такі заходи реагування, а також винесення приписів, накладення фінансових санкцій за їх невиконання, притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності віднесено до компетенції контролюючих та правоохоронних органів з метою примусу юридичних та фізичних осіб дотримання вимог законодавства.
У постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 ВП ВС, вирішуючи питання про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором у суді, звернула увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор.
Перевіривши ці обставини, суд зазначає, що такий орган існує і ним є Державна екологічна інспекції України та її територіальні органи, які наділені повноваженнями щодо здійснення заходів реагування та контролю, примусу до виконання закону у відповідності до чинного законодавства.
Крім того, як вже було зазначено вище прокурор у позові повинен зазначити визначені законом підстави для звернення до суду.
Враховуючи це, суд вважає, що крім обґрунтування підстав для представництва інтересів держави прокурором у суді, прокурор повинен зазначити конкретний закон та норму права яка передбачає вирішення цього спору саме в судовому порядку. Тобто, довільне трактування, формування та викладення позовних вимог, визначення сфери правовідносин що підлягають врегулюванню в судовому порядку самостійно прокурором без зазначення цього в законі неможливе. Саме в цьому суд вбачає зміст терміну "в порядку визначеному законом", тобто необхідним є не тільки відображення в законі права звернення до суду, але і зазначення щодо яких вимог таке право надається суб'єкту владних повноважень.
Аналізуючи вищевикладене, слід зазначити, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Керуючись п.7 ч. 4 ст. 169 КАС України,
ухвалив:
Позовну заяву прокурора - Керівника Олешківської окружної прокуратури Херсонської області до Білозерської селищної ради повернути.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до П'ятого апеляційного адміністративного суду в 15-денний строк з дня її проголошення, через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.
Якщо ухвалу було постановлено поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, строк на апеляційне оскарження обчислюється з дня складання повного судового рішення.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення (підписання) суддею.
Суддя В.Ф. Попов